拉美是城市化发展较快的地区。据联合国人居署2012年8月发布的《拉美城市发展报告》，在这一地区， 有80%的人口居住在城市里，城市化水平甚至超过了许多发达国家。然而，拉美国家的城市发展不是建立在经济发展的基础上，城市人口过度增长，却不能为其提供必要的就业机会和生活条件，从而导致一系列严重的“城市病”，并最终危害经济和社会的健康发展。拉美与中国同属发展中国家，许多情况相似，拉美国家“过度城市化”的教训值得我国在城市发展中引以为戒。

　　一、 导致拉美“过度城市化”的因素

　　拉美城市化起步于20世纪40年代，是由始于30年代的工业化进程所推动的，比西方发达国家要晚得多，但其速度进展较快，到2000年，拉美城市化率达到75.3%，甚至超过了欧洲发达国家，是全球六大地区中城市化速度最快的，因此，被公认为“过度城市化”。

　　二战后，拉美国家大都片面地将工业化等同于现代化，认为工业的发展应优先于农业和农村发展，甚至认为工业化是解决农业问题、特别是农村向城市移民的最好办法，因此在经济结构改革中，采取了重工轻农的政策，加剧了农业的衰败和落后。不合理的土地制度——大地产制以及在此基础上形成的农业现代化模式导致大量无地农民失去在农村的生存基础。由于错误的农业现代化模式，在城市尚不能提供足够就业机会的情况下，大量农业人口就被过早地挤出农业和农村而盲目地涌入城市，导致城市人口爆炸，粮食供应不足，城市贫困加剧，国内购买力难以提升。

　　二、城市过度发展带来的难题

　　城市化速度过快为拉美国家带来了一系列的难题。

　　一是严重的失业问题。由于农村劳动力源源不断地涌入城市，导致城市人口急剧膨胀，特别是大城市。1950-1980年，拉美经历了一个城市化加速期，城市化率由41.6%提高到65.6%;100万以上人口的大城市由7个增加到48个;有10多个国家的首都分别集中了全国人口的40%-66%;墨西哥城人口由300万增加到1500万，圣保罗由250万增加到1350万，里约热内卢由290万增加到1070万，布宜诺斯艾利斯由530万增加到1010万，都成为世界级超大城市。由于进入城市的劳动力数量过多，超出了城市创造就业的能力，城市的失业与就业不足现象越来越严重。

　　二是城市贫困加剧，贫富差距悬殊。许多农民在进城之后找不到工作，又不能返回原地，只好在城市从事各种“自谋生计”的服务性工作，即所谓“非正规就业”。在拉美国家，非正规就业是不受政府劳工制度保障的，例如，不享受最低工资待遇，没有社会保障等等。数十年来，拉美各国的城市里始终有一个数量庞大的劳工群体处于非正规就业状态，成为城市贫困人口。目前拉美贫困人口中65%是城市居民。这就是说，拉美国家的社会贫困现象由过去分散在广大农村，转变为现在主要集中在城市。

　　伴随贫困现象的加剧，拉美城市贫富差距也日益悬殊。据统计，20世纪70年代以来，拉美地区人均收入增长了3倍，但贫富差距也进一步扩大。拉美最富有的20%人口所占有的财富相当于最贫困的20%人口的20倍，是世界上收入差距最大的地区。其中，巴西、危地马拉、洪都拉斯和哥伦比亚的贫富差距最为明显。2009年，这些国家的基尼系数都在0.56以上。

　　三是住房紧张，社会问题严重。由于人口膨胀，城市基础设施和公共服务机构严重不足，造成城市住房紧张、环境污染严重、社会治安恶化，给国家社会经济发展带来巨大的挑战。

　　拉美城市，特别是大城市里普遍存在的贫民窟是农村移民和城市贫民的聚集地。环境脏乱，条件简陋，治安状况更是令人担忧。随着城市人口的不断增加，拉美城市贫民窟的面积和人口还在不断扩大，并开始由大城市向中等城市蔓延。据统计，拉美约有1/4的人口居住在贫民窟内。

　　人口过度膨胀和贫困现象的日益严重，导致拉美城市的社会治安问题十分严峻。贫民窟更是犯罪猖獗的地方，抢劫、凶杀、绑架、吸毒贩毒等有组织的犯罪和暴力活动层出不穷。里约热内卢、圣保罗、波哥大、墨西哥城、布宜诺斯艾利斯、加拉斯加等均是世界出名的有组织犯罪和暴力活动猖獗的城市。哥伦比亚、萨尔瓦多、巴西分别是全球城市暴力犯罪的前三名。

　　此外，过度城市化使拉美经济过分集中于大城市，工业的发展和汽车的增加导致严重的交通拥挤和环境污染，由此而引起的呼吸道疾病已经成为拉美人死亡的主要原因之一。

　　三、启示

　　一些拉美问题专家认为，我国与拉美同属发展中国家，许多情况与拉美相类似，在我国的城市发展过程中，拉美城市化的教训至少有以下几个方面值得我们警惕。

　　1. 应控制城市规模，防止“大城市化”。拉美地区城市化最主要的失误就是“大城市化”、“超大城市化”。“城市化”与“城镇化”不过一字之差，却是两种根本不同的概念，我国城市发展的主要着力点应当是在加快地方经济发展的基础上努力推动中小城镇的发展。在实现“城镇化”的过程中，应当限制规模，防止将城镇变为小城市，小城市变成中等城市，中等城市又扩张为大城市。如果不加节制，到一定时候就会面临资源、环境及各种社会问题的严重困扰，并为此付出高昂代价。

　　2. 城市化应当建立在农业发展的基础上。发达国家的城市化大都建立在农业进步的基础之上，农业发展与城市化之间形成了互利的良性循环。与发达国家在农业生产力大幅度提高的基础上自然产生的城市化不同，拉美的城市化并非源自本国的经济发展，而是在本国农业还没有取得突破性进展，农业生产力还未达到相应高度的情况下由外力推动的。事实证明，在农业相对停滞的基础上所进行的拉美国家城市化，不仅使农村在发展中日益贫困，而且也导致了城市的贫困和危机，城市化走入歧途。我国现在越来越多的农民进城务工，留守在农村的基本上是老人和儿童，农业劳动力严重不足，一些地方甚至土地落荒，无人耕种，这对于我们这个土地紧缺，粮食需要大量进口的农业国来说，在发展战略上是值得深思的。

　　3. 大力发展第三产业，努力解决进城劳动人口的就业问题。拉美国家城市化教训表明，城市化不能过于超前，应与产业结构相协调，实现社会经济良性循环，避免滋生“城市病”。就业岗位的提供是农村人口流向城市的首要条件，为此，应制定有利于促进劳动密集型产业的发展、适度压缩资金密集型产业过度发展的政策，为农村转移劳动力创造更多的就业机会。就业岗位的创造依然是当前我国经济社会发展的迫切问题，应努力使农村进城人口具有相对稳定的职业。

　　我国由农村转移到城市的劳动力大多从事低端服务业，如城市建筑、餐饮住宿、批发零售、房屋装修、废品收购等行业，其数量规模之庞大早已远远超出城市的接纳能力。为此，应加快发展现代生产性服务业和生活服务业，促进第三产业良性发展，努力解决进城务工人员的就业问题。要正规就业和非正规就业并举，扩大非正规就业是解决城市就业问题的一条重要渠道。

　　4. 要防止出现“贫民窟”现象。拉美地区平均城市化率已达80%。城市化率高，人口过分集中于大城市，城市就业问题又解决得不好，结果造成大量城市贫困人口。这些人买不起住房，大都在城乡结合部抢占地皮，自行搭建简陋住所，逐渐形成大规模的贫民窟，给城市带来一系列严重问题。2001年，拉美城市贫民窟居民达到1.27亿，占城市人口的1/3。一些大城市，如墨西哥城、里约热内卢、利马等，都被大片贫民窟包围。贫民窟通常没有正规道路或街道以及供水、供电系统，水电供应往往是从城市供水、供电系统“偷”来的，也没有公共环卫系统。贫民窟居民在物质与生存层面难以与所在城市融合，在文化层面上更加融合不到一起。更严重的是，这类地区社会治安情况不好，黑社会势力横行，非法枪支泛滥，各类犯罪活动猖獗。贫困人口在大城市大量集中，也是拉美国家容易发生社会动荡的一个重要原因。

　　我国目前农村进城务工人员是以租赁住房为主，无论是租住城里楼房的地下室，还是租住城乡结合部的民房，都是面积狭小，卫生、采光、通风、环境条件普遍较差的。由于没有当地城镇户口，不属于城镇住房保障制度规定的保障对象，没有资格享受城镇住房保障制度规定的最低住房水平。长期下去，恶劣的居住环境会使农村进城人口产生越来越大的心理落差，不利于社会稳定。

　　5. 加强对流动人口管理，合理地引导和调控人口流动。政府管理缺位及政策导向失误，是拉美城市化失控的重要原因。首先，拉美国家农村人口向城市的转移长期处于一种无序状态，政府的态度先是放任自流，后是束手无策。未能及时合理地遏制和引导国内移民潮，是拉美城市人口失控的重要原因。与发达国家不同，拉美农村促使农民进城的原因并不是因农业生产率的提高造成了大量农村剩余劳动力，而是由于不合理的土地制度和错误的农村现代化模式使得大量农民在农村无法生存而涌入城市。而此时拉美国家的工业基础还很薄弱，尚不具备吸纳大量就业的能力，农村人口大规模的转移必然带有极大的盲目性，及时合理地引导和调控是政府义不容辞的责任。而拉美各国政府认为农民向城市的迁移是城市化的自然现象，农村大量劳动力的流出，可以缓解农村的社会冲突，因而对自发的移民潮不加引导和调控。其次，在进入快速城市化时期，拉美政府没有及时探索并找出一条适合本国国情的城市化道路。而是放任其城市化沿着以大城市急剧扩张为中心的路子发展，以致大城市人口压力过大。原本以为可以缓解的农村社会冲突，也随之转移到了城市，造成诸多更难解决的城市问题，各国政府此时再想去遏制移民潮已经很困难了。为了缓解压力，政府只能加大城市基础设施的投资，改善城市的社会生活条件，结果又导致城市吸引力的增加和更多移民的涌入，拉美的城市化由此陷入了恶性循环。

　　我国目前在人口管理方面存在的主要难题是：城市常住人口过度膨胀，流动人口越来越多。据北京市统计局2013年1月发布的数字，2012年北京市常住人口2069万，其中常住半年以上的外来人口773.8万人。越来越多北京的外来务工人员拖家带口，不仅是已在城里找到比较稳定的工作的，甚至连卖菜的、摆摊的、卖废品的外来务工人员都把家属带到了城里居住、上学。越来越多的外来人口，不仅给城市的就业、交通造成巨大压力，而且给城市管理带来严重困难，如今在北京的许多路边和小区门口，挤满了摆摊的、卖菜的人员。一到晚上，街头的食品摊点烟熏火燎，不仅阻碍交通，而且污染了空气。另外，无序的外来人口增加了社会治安的难度，入室盗窃和抢劫的情况越来越多，各种刑事案件不断发生，群众越来越缺少安全感。政府如果不及时制定相应政策，对于流动人口进行合理的限制和调控，大城市的管理难度会越来越大，各种“城市病”会越来越严重。

　　要控制人口规模必须首先建立长效人口管理机制，完善人口调控体系，制定有效的政策法规，引导农村劳动力有序转移。应加强城市社区管理体系建设，依托社区完善流动人口和出租房管理机制，强化社区流动人口综合管理职能，加强对流动人口聚居区和“城中村”的综合规划和治理。

　　(作者：新华社世界问题研究中心研究员)

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