美国联邦制运转紊乱导致疫情泛滥

李海东

遭受疫情沉重打击的美国，完全没有展现出一个头号发达国家应有的抗疫水准，对疫情的预防与治理都暴露出严重缺陷。在疫情尚未完全控制之时，美国联邦政府与有些州就急切呼吁民众与企业复工复产，而这易引发接下来疫情回转再次沉重打击美国经济的严重后果。美国应对疫情的坎坷经历，充分暴露其国内治理的紊乱与衰颓，联邦制运作下的抗疫缺陷尤其引发人们的怅惘与反思。

面对疫情，联邦政府与许多州再次展现出彼此龃龉和协调困难的老毛病

美国的政体是联邦制，联邦政府与各州存在较为明确的权力划分。联邦政府与州之间不是上下级关系，而是彼此相互协调的关系，各州对自身事务的处理拥有相当大的自主性。当联邦政府无法确保各州利益之时，各州往往采取独立行动，这就时常引发联邦与州之间关系的持续紧张。在实践历程中，联邦与州之间的权力角逐和拉锯始终是美国政治领域中的关键构成要素，这不仅时常导致美国深陷危机，更展示出联邦制本身应对危机中的费力和低效弊端。面对新冠肺炎疫情，联邦政府与许多州再次展现出彼此龃龉和协调困难的老毛病。

特朗普政府应对疫情的频繁失当，导致联邦政府与各州之间强烈的相互抨击和拆台。处于重大灾难状态的各州向联邦政府提出的给予相关医护物资支持的要求，特朗普政府不仅难以满足，反而频繁甩锅式抨击各州防治疫情失当。特朗普本人更是反复强调各州应对公共卫生危机所需医护物资由各州自行解决的立场。许多州对联邦政府协调各州抗疫失职的指责不绝于耳。5月3日伊利诺伊州州长普利茨克接受媒体采访时的表态可以说代表了许多州的声音，他说，在过去数周抗疫中，白宫对州政府提供的大部分抗疫经验毫无用处，白宫向州提供的新冠病毒检测试剂严重不足，致使各州彼此争抢，已很难再相信白宫对疫情援助的承诺了。州长与总统之间的类似频繁“对骂”已然构成美国抗疫政治的常态性现象。

联邦政府通过的紧急疫情财政拨款及宣布全美各州进入“灾难状态”，并没有带来美国有序有效抗疫局面，反而激化了许多州与联邦政府之间的既有矛盾。美国联邦政府通过了多项巨额拯救经济的抗疫法案，抗疫拨款与救助方案的实施带来的必然是联邦政府在国家公共卫生领域地位的提升与功能的加强，这对始终警惕联邦扩权和坚守州权的政治力量而言并不乐见。更具讽刺意味的是，在拨款资助具体行动实施过程中，联邦政府的资金划拨流向乱象叠出，抗疫资金要么变相转变为对大公司和大企业的资助，要么大量流入支持特朗普的共和党诸州，迫切需要资金抗疫的许多州和地方政府诉求并未得到满足。可见，联邦国会通过的系列巨额拨款措施，在特朗普政府具体兑现实施中，某种程度上变成资助支持其本人与共和党大选的利益群体的资源，美国许多州和多数普通民众对联邦政府的不满异常强烈。这生动反映出美国联邦制运转紊乱失序和应对疫情混乱的客观现实。

鉴于特朗普政府不愿也不能承担起有效协调各州抗疫的责任，许多州就不得不为阻断疫情而各自为政。

其一，各州绕开联邦政府而实施的诸多自主抗疫举措，凸显了联邦政府在抗疫进程中所处的尴尬地位。在许多州看来，疫情初期特朗普政府刻意降低病毒危害性，致使民众对新冠病毒毫无防范准备，疫情瞬间迅猛来袭致使联邦政府与州顿时陷入抗疫失措境地。特朗普政府无力对各州抗疫提供充足医护物资与资金支持，更没有实施协助各州的强有力举措，许多州强烈质疑特朗普政府的疫情应对策略，对特朗普团队宣扬的疫情很快消失的轻率判断也是嗤之以鼻。它们纷纷提早宣布州进入紧急状态、呼吁民众采取居家隔离和保持社交距离的合理抗疫举措。为获得足够抗疫所需医护物资，许多州不得不通过自身渠道与其他国家医护物资供应方联系购买及运输等相关事宜，联邦政府与州以及各州之间甚至不断出现相互争抢医护物资的独特场景。

疫情的久拖不决带来许多州与联邦政府围绕各州重启经济时间与具体举措方面的尖锐矛盾。在许多州政府强烈抵制下，特朗普不得不放弃其一度强调的各州经济重启决定权归属总统的观点，转而承认此事由各州州长决定。许多州对特朗普政府抗疫丧失信心，主动采取协调抗疫的行动。东海岸纽约州新泽西州、西海岸加州华盛顿州等多州各自组建起州际抗疫协调机制，自主决定经济重启时间表与路线图等重大抗疫事宜。

联邦政府抗疫失职带来疫情信息的混乱更是引发联邦与州之间的不和。特朗普政府官员与公共卫生专家表达的疫情信息时常相左，官员通常强调疫情克服的乐观性，而医学专家则往往强调疫情的挑战性与长期性，这令民众无所适从。美国国家过敏与传染病研究所主任福奇更是多次公开批评特朗普缺乏医学常识，抗疫举措不当。民众主要通过州政府发布的信息了解疫情真实状况。纽约州州长科莫的每日疫情简报会已成为美国公众了解疫情的主要渠道，他对联邦政府抗疫无能的指责、地方应对疫情科学举措及对未来疫情的预测，已然成为民众眼中权威疫情信息源。面对联邦政府在抗疫中对雇员人身健康的关照不周，一些州政府更是径直向联邦政府提出要求。4月23日，美国首都华盛顿特区市长、马里兰州州长、弗吉尼亚州州长向美国联邦政府递交联名信，要求美国总统特朗普批准以上三个地区的联邦政府雇员在家远程办公，避免新冠病毒感染风险。事实证明，州是全美抗疫的主力，联邦政府协调各州的应有功能在此次抗疫进程中差强人意。

其二，疫情泛滥与大选年叠合，导致许多州和联邦政府抗疫带上了激烈党争色彩，使抗疫进程更为曲折艰难。总统、州长与国会议员等依靠选举上位的官员，通常选择以政党划线的抗疫策略。民主党控制的州多对特朗普政府持强烈抨击立场，而共和党控制的州多倾向于不谴责特朗普。在一些选情紧绷的摇摆州，共和与民主两党则是相互指责对方破坏抗疫努力。备受全美主流媒体与舆论普遍关注的纽约州州长民主党人科莫的每日疫情简报会，相当成功地使民众形成特朗普政府应对疫情玩忽职守的普遍印象。

理顺应对疫情与经济重启关系的过程也染上了州与联邦政府的“党争病毒”。在疫情应对不力和前景依然不明之时，特朗普自4月底就迫切希望尽快复工复产，重启经济，以改善就业和提升选情。尽管大多数州对经济重启持审慎立场，但不同程度放宽限制的州多数是与特朗普同属一党的共和党执政州，俄亥俄、田纳西、德克萨斯、佛蒙特、佐治亚、南卡罗来纳等州皆是如此。当民主党主政州严格抗疫时，特朗普则支持这些州内一些民众要求州政府放松管制而举行的游行活动，加州、密歇根州、宾夕法尼亚州等出现的类似现象表现突出。联邦与州应对疫情的政党界限划分较为清晰，许多州这种“政党抗疫”特点，更是导致一些州长们的抗疫应对就如同他们总统那样，疫情严重就甩锅，疫情缓解就自我表扬。

当下各州实际成为抗疫主体，疫情处理的地方化尽管会使各州抗疫更具针对性，能够及时暴露抗疫漏洞从而使各州得以尽快行动予以改进，但选举年增加了抗疫的复杂性，疫情本身不仅是公共卫生议题，更成了严肃的政治议题。“党争式”的抗疫弥漫于联邦与州的各层面，这种政治抗疫而非科学抗疫状况，意味着美国疫情很难很快结束。

联邦制下的选举政治显现出决策者无法以战略性眼光处理重大危机而只关注自身短期选举利益的严重陋习

联邦政府在疫情不同阶段采取对策的失误直接导致美国现有疫情悲剧。以3月13日美国政府宣布全国进入紧急状态为界限，之前一个月可划为疫情预防阶段，之后则为疫情治理阶段。美国政府在两个阶段均犯下了异常严重的判断与政策失误。

在疫情预防阶段，特朗普政府一方面未能理解疫情传播的迅速性和致命性，另一方面在1月份疲于应对国会对其开展的弹劾案事宜，疫情不在其优先关注的政策议题选项之中。2月份，特朗普开始专注于总统大选议题。他并不相信疫情会持续很久并给美国带来沉重打击。尽管美国疾控中心等少数机构和个人当时向特朗普发出了提早预防疫情的预警，但特朗普担心这样做将会导致美国经济和就业衰退，动摇选民对他的支持，所以对此实际上并未重视。更有甚者，特朗普政府内部负责卫生部门的官员反而向民众发出了美国疫苗与医护设备充足，即使疫情出现，美国也会很快控制的错误信号。3月份疫情在美国迅速传播，几乎没有任何心理和物资准备的民众和各州政府才顿然发现，美国从联邦到各州医护人员数量、相关疫苗研发进展及抗疫物资储备严重不足。在新冠肺炎确诊人数与死亡人数快速攀升而美国民众和各州迫切需要口罩、检测试剂、呼吸机等应对疫情医疗物资并向联邦政府求助之时，特朗普政府才终于认清了美国应对疫情毫无预防的客观现实与其严重危害性。某种程度上说，联邦政府的失职导致民众和各州疫情的加重。

在预防失败后的疫情治理环节，特朗普政府不是严格听取和采纳防疫专家的科学建议，而是持续在疫情原因、应对举措、发展趋向等多个关键议题上，采取了“选情高于疫情”的政治化抗疫指导理念，导致其对疫情判断错误与政策失当。面对疫情呈几近失控和难以治理的状态，特朗普将责任“甩锅”给外国或国际组织。在疫情应对毫无进展之际，他为提振选情而急切要求各州重开经济，尽快复工复产，而不是积极防控疫情。在当下白宫内部及特朗普身边越来越多工作人员确诊新冠肺炎之时，特朗普本人在白宫既不进行人员隔离处置，也不采取保持安全社交距离措施，而其本人又坚持不戴口罩，这给各州民众抗疫树立了一个坏榜样。可以说，特朗普政府抗疫政策加剧而非缓解了疫情在美的快速传播。

美国政府这种预防阶段隐瞒疫情、治理阶段误导民众的做法，带来的是美国自身经济社会发展中出现的近百年未有的系列大危机：美国股市历史上5次熔断中的4次于3月9日至3月18日之间出现；美国失业率4月份达到上世纪30年代大萧条以来的最高水准；当下美国经济更是处于深度衰退状态之中难以自拔。

特朗普政府政治抗疫理念与举措被证明并不成功，疫情发生于大选年更是增加了美国当政者应对疫情的困难性与复杂性。如判断得当、应对及时，抗疫本身无疑将迅速增强当政者在各州和选民中的支持度，反之，则极大降低其再次当选的概率。特朗普本人对疫情处理的现实，表明其未能达成以应对疫情提振选情目标，相反，过于关心选情，使其对处于不同阶段疫情的判断和处理完全错误和彻底失败。

上世纪面对诸如30年代大萧条、40年代世界大战、80年代欧洲动荡等诸多重大危机之时，美国当政者展现出了前瞻性判断并及时采取了意义深远的战略性举措，使其自身备受民众欢迎并获得多数国家的理解乃至支持。而冷战结束以来面对诸如“9·11”事件后中东反恐战争、2008年金融危机、今年的疫情危机，美国当政者所作出的一系列决定，无不是始终将自身狭隘的选举政治利益置于优先政策选项的结果。所有这些关键决定事实证明不仅没有化解各种大危机反而带来了更严重的国内和国际危机。

过去30年中，美国政治极化、社会分裂、国家与身份认同混乱、贫富差距持续显著拉大等乱象，使得美国的选举越来越脱离关照国家整体利益和大多数民众愿望的正轨，参选人不再寻求解决国家面临的各种紧迫重大挑战，而是以激化既有矛盾制造新分裂来寻求胜选机会。联邦制下美国选举政治本身已不再是选择明智的治国之人，而成了参选人满足自身获得权力需求的工具。在疫情出现和泛滥的不同阶段，执着于再次赢得大选的特朗普的错误判断和不当应对，与其痴迷权力而非弥合民众分裂去团结抗疫的政策初衷有密切联系。

在各层面深度分裂的当下美国，决策者很难承认自身政策失误，进行真正的自我反省并积极改进，相反他们通常采取“甩锅”和寻找替罪羊的做法，特朗普政府即是此种典型。它以“甩锅”中国与世卫组织的方式抵制国内外的批评者，其一面指责中国控制疫情不力导致美国疫情灾难，一面反复谴责世卫组织代表中国利益，4月中旬实施暂停资助世卫组织政策。

联邦制下的选举政治，已导致近几十年美国决策者无法以战略性眼光处理重大危机而只关注自身短期选举利益的严重陋习。美国选举政治实践的荒腔走板，加剧而非缓解民众和各州深陷疫情而难以解脱的困境。

“追责索赔”闹剧展示出美国从联邦到州在已然毒化的政治氛围中抗疫乏力的政治失能现象

新冠肺炎疫情本质上是涉及人与健康的公共卫生安全议题，美国以往未曾遭遇过波及范围如此之广、感染人数与死亡人数如此之多、影响如此深远与持久的疫情。美国从联邦到州的以医疗体系与医保体系为核心构成要件的公共卫生体系，被证明难以应对类似新冠肺炎这样大规模的传染性疾病挑战，医疗体系与医保体系漏洞阻碍美国抗疫努力。

疫情来袭之时，美国联邦政府与各州的医疗机构才发现其口罩、呼吸机、检测试剂、防护服紧缺难题。各州与联邦政府向外界抢购医疗物资的局面，令人难以相信这是世界上最发达国家的医疗系统应有的表现。确诊及死亡人数的急剧攀升又彻底暴露了美国医护人员严重不足的缺陷，大量病人难以得到及时护理而导致更多次生染疫事件发生。美国医保制度存在的严重缺陷更是带来确诊人数难以控制的悲剧。在疫情灾难性影响下，医疗保险多与劳动合同绑定、医疗保险自费额度偏高以及医保市场化制度设计，导致新冠肺炎患者由于无法及时得到检测和发现而传染更多人群，确诊后高昂的诊治费用往往又令众多处于普通经济状况的病患望而却步，难以完成治疗过程。医保制度改革历来是美国两党在联邦和各州政治缠斗的焦点议题，有识之士长期以来呼吁实施覆盖尽可能多人口的“全民医保”，而美国社会强大的医药游说企业则力主医保市场化方案。奥巴马政府2010年费尽气力推动成法的有全民医保色彩的“奥巴马医保法案”，被2017年上台的特朗普政府彻底推翻。过去20年中，美国社会贫富差距的不断拉大与庞大中产阶层贫困化的人口结构变化，更导致美国普通民众面对治疗高昂花费而望洋兴叹的不幸结局。美国公共卫生体系所反映的社会公平正义缺失这一严重弊端，使美国抗疫之路注定更为坎坷。

面对独立以来未曾遭遇的灾难性疫情，美国政治精英不是通过完善自身制度进行科学抗疫，而是选择了逃避自身责任的政治抗疫。在舆论强有力谴责声中，特朗普政府更是直接将导致疫情恶化的责任“甩锅”给民主党、媒体、国会、州和地方政府。当认清疫情无法短时间解决的现实时，特朗普政府则转变政治抗疫之路的指责对象，选择了采取怂动各州与其联合在一起共同“甩锅”中国的行动，美国挑起的对华“追责索赔”闹剧典型展示出美国从联邦到州在已然毒化的政治氛围中抗疫乏力的政治失能现象。

面对持续恶化的疫情，美国政治精英不是自我反省和着手改革自身存在问题，相反却一直试图以制造外部对手或敌人的方式来转移公众对自身制度和治理体系所存缺陷的关注。抗击疫情原本提供了中美务实合作的关键机遇，但美国政治精英群体却异常固执地将疫情开辟为继贸易战之后另一个中美角逐的领域，对华进行污名化“甩锅”和所谓“追责索赔”。在民间、州、联邦政府各层面，美国国内不断出现对华高额索赔的法律诉讼案件。美国有些政治精英还持续鼓动其盟国或他国共同掀起对华追责索赔国际气候，试图打造一个疫情后围堵中国的新联合阵营。

在疫情治理仍处爬坡迈坎未达顶点之时，美国没有聚焦国际合作抗疫，而是依然执着于维护其世界首要地位而对华持续开展地缘政治竞争。以隐瞒疫情为由全方位持续对华“追责索赔”，成为美国政客煽动州和民众对华不满和塑造对华对抗国内共识的强有力手段，他们希望借疫情追责索赔议题将美国当下的“全政府式”对华强硬政治共识扩散成为“全社会式”对华对抗的普遍共识，以此塑造州与民众坚定支持美国政治精英确立的对华战略竞争的国内基础，从而打造一个疫情后世界秩序有利于美国的国际格局。特朗普本人在4月27日首次公开表达了调查并追究中方疫情处理出现问题的责任并要求极为巨额赔偿的官方立场。联邦政府这种缘木求鱼、刻舟求剑式的抗疫之术，必将导致美国长期深陷疫情而难以快速解脱的困局。

从总体来看，美国应对疫情整个进程是失败的，这与联邦制下联邦政府与州之间运转紊乱和美国自身治理体系存在严重缺陷有关，更与美国政策精英顽固执守政治化抗疫的不当应对之策紧密相连。美国政治精英们保持着拒绝进行反思与换位思考看待自身与世界的老毛病，这意味着美国疫情将很难在短时间内结束。

【李海东，外交学院国际关系研究所教授；本文原载“人民论坛网”】

【参考文献】

①《美国伊利诺伊州州长：白宫给予的抗疫帮助微乎其微》，央视网，2020年5月4日。

② Aram Roston, Marisa Taylor,Special Report: Former Labradoodle breeder was Tapped to Lead U.S. Pandemic Task Force,Reuters,April 23,2020.

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