政策正确与否，直接关系到干部工作的成败。正确的政策有利于干部开展工作，即便干部工作中出现问题，也是个别现象。相反，错误的政策不仅不利于干部开展工作，而且会导致全局性的问题。因此，顶层设计能否制定正确的政策至关重要。许多基层干部深有体会地认识到，干部工作沿着错误的政策导向作为越多，危害越大。尽管改革出台那么多政策，事关全局的三农问题依然得不到解决，甚至出台的政策越多问题越多，因此很有必要对农村政策进行认真反思，尤其是土地政策。

回顾农村改革前后六十多年的发展，制定土地政策，必须坚持农村土地集体所有制，必须尊重农民的经营自主权。什么时候坚持了这两个原则，农村就会出现好的势头，什么时候背离了这两个原则，农村就会出现乱象。一九五三年到一九五七年，被群众公认为农村改革前稳定发展的最好时期，就在于这个时期的政策较好地坚持了这两个原则。改革后，以华西、刘庄、南街为代表的新型集体化村之所以被广大民众向往，就在于这些村完美的体现了农村土地集体所有制和农民的经营自主权。人民公社时期的问题，不是集体化的方向有误，也不是农村土地集体所有制所致，而是因为我们的政策，以及我们的干部工作，在很大程度上没有充分尊重农民的经营自主权，主要表现为农民活动管得过紧，农业生产统得过死。农村改革初期，农民之所以迸发出短暂的热情，就因为农民相对于以往获得较多的自由，农民瞬间摆脱了人民公社时期过多的束缚。然而，没过多久，农民的种地积极性不断减退，农村的问题越来越多，其原因仍在于我们的政策不仅没有充分尊重各地农民的经营自主权，而且严重背离了农村土地集体所有制。具体分析如下：

1、尊重农民的经营自主权，既不能强迫农民集体经营，也不能强迫农民家庭经营。分田到户一刀切的政策，是对集体化的优越性和集体化时期的工作失误缺乏正确分析和认识的背景下，由小岗村提出，由部分农村积极响应，由各级政府强力推动的结果。这种推动既没有考虑到当时大部分农村内部意见不一致的情况，又没有顾及到相当一部分农村极力反对的事实。分田到户一刀切的政策分明是没有充分尊重各地农民的经营自主权。这一失误，导致一大批改革前的先进村在改革后变成了落后村。对此，许多人责怪小岗村断送了农村集体经济。

2、家庭承包制的政策不变不等于土地承包期不变。土地承包期应由承包户的具体情况而定。其一，受承包户劳动力的制约。每个家庭的劳动力是变化的，劳动力增加时，可以增加承包地，劳动力减少时，不免减少承包地，丧失劳动力时，还会放弃承包地。其二，受村集体的制约，当承包人在承包土地的过程中出现违约用地的行为时，代表村集体的组织有权进行相应的处置，如承包人造成承包地荒芜时，村集体理应收回荒芜的承包地。因此，农户承包土地的期限是不应该由顶层设计统一规定的。农村改革先后提出土地承包期15年不变、30年不变的政策，不仅剥夺了农民的经营权，而且剥夺了村集体的所有权。同时，导致承包地未能合理有序的流转。

3、土地承包费该不该收，收多少，应由各村结合具体情况而定。集体经济好的村，可以取消承包费，集体经济差的村，取消承包费就会出现许多问题。如：浇地难、上学难、看病难、开会难等一系列问题。因此取消承包费不同于取消农业税。取消农业税既是国家的权利，又是减轻农民的负担，无可非议。取消承包费的政策，不仅剥夺了农民的经营权和村集体的所有权，而且进一步割断了村集体和承包人的关系，导致村级组织的凝聚力和号召力严重削弱。

4、农村土地的所有权归村集体，村集体分给农户经营的土地是清晰的，政府没有必要给农户确权颁证。政府给农户确权颁证的做法不仅剥夺了村集体的所有权，而且给基层干部的工作带来不必要的麻烦。无论官方如何解释，在农民看来，土地确权就是意味着土地私有化。因此，自从提出土地确权以来，各地引发的土地矛盾和冲突急剧增加，小到家庭内部的纠纷，大到百人以上的群体冲突接连不断。本来十分和谐的家庭，因为土地确权引发的矛盾，搞得父子不父子，弟兄不弟兄，甚至导致严重的流血冲突。在我的周围，就不乏这样的事例。为此，许多人认为土地确权纯粹是没事找事。

5、农民以个户的名义将村集体的土地抵押贷款，等于个人拿上集体的财产抵押贷款，岂不是明显的剥夺村集体的所有权。这种做法必然导致严重的后果。首先，由于种地收入低，加之农产品卖难的问题时常出现，注定那些弱势群体无法保证按期归还贷款。其次，农民用土地抵押贷款，不一定保证用于农业生产，免不了用于经商、炒股、房地产等风险性较高的投资，甚至有的用于黄、赌、毒等不正当消费。因此，土地抵押贷款很容易导致集体的土地被买卖，使土地落入少数有钱人手中，耕者有其田势必成为历史。我们不能只想到农民拿到土地抵押贷款后的一时得意，更要意识到这一不合理的政策一旦导致大量农民失去土地后的危机。2014年发生的晋宁征地惨案就是一个惨痛的教训。然而，对于晋宁征地惨案，至今在网上看到的只是对该事件有关基层干部的处置，却看不到顶层设计有关人士对土地政策的反思，难道我们的土地政策就没有任何问题吗？

由于政策上的失误长期得不到纠正，农村集体经济基本瓦解，农村一级组织形同虚设；农村违约用地、违规占地、违法卖地、暴力征地的问题不断蔓延；农村增人不增地，减人不减地的矛盾愈来愈加突出，进而导致种地的得不到国家补贴，不种地的反而不仅得到国家的补贴，而且可以从种地人手中获取一定的好处。试想，如此不公、如此乱象，还会有多少农民愿意种地呢？

显然，破解三农问题，不只是解决干部的工作问题，更要查找政策上的失误。政策上的失误不予纠正，一味给基层干部施压，局面会更加被动。政策上的不断失误，已导致基层干部工作陷入极其为难的境地。于是，乡镇领导上任不久，大都想着调往县城工作。此时，顶层设计仍然意识不到政策上的失误，甚至将问题一概归罪于基层干部不作为，那就不是单纯的官僚主义问题。坦率地讲，参与顶层设计的人士，真正接地气，专心研究中国农村问题的人越来越少，他们大都看好美国的发展，喜欢套用美式思维判断中国的改革。这势必脱离我国的国情，将我们的改革引入误区。难怪习总书记提出机关干部要多接地气，强调要立足我国国情和我国发展实践，不断开拓当代中国马克思主义政治经济学新境界。为此，顶层设计的有关人士不妨认真思考王毅外长的一段话。王毅外长在今年“两会”答记者时强调，中国不是美国，中国绝不会也不可能成为另一个美国。我们无意取代或者领导谁。建议美国朋友更多学习体会一下中国5000年积淀的历史文化传统，不要动辄套用美式思维判断中国。我想，王毅外长这段话不仅值得美国人思考，同样值得中国人思考，尤其值得那些盲目崇拜美国，一味套用美式思维判断中国改革的顶层设计者进行深刻的反思。

受王毅外长的观点启示，本人结合基层的实践，以及习总书记有关“两个不能否定”的论断，对农村改革前后的政策作了认真的反思，然后反复考虑，觉得有必要针对农村的政策导向提出以下两点建议，供参与顶层设计的有关人士参考。

1、彻底归还农民的经营自主权，做到顶层设计不包办。农村土地集体所有制的确立，仅仅是确立了农民为主人的地位。要发挥主人的积极性和创造性，还必须让主人拥有经营自主权。因此，顶层设计制定政策时一定要总揽全局不包办，力争最大限度地尊重农民的经营自主权，实现农民群众感觉理想的简政放权。只有这样，才能充分体现农民群众的集体智慧和力量，从而更加有效地克服官僚主义和形式主义。顶层设计千万不要机械教条的干预农民的正常经营，尤其不要将不合理的做法定为政策，否则往往被群众指责为成事不足、败事有余。实践证明，分田到户一刀切的政策，以及统一规定土地承包期和统一延长土地承包期，统一取消土地承包费，提出土地确权颁证，允许农民用集体的土地抵押贷款等做法都是对农民不必要的干预。而华西、刘庄、南街等新型集体化村的实践恰好摆脱了以上不必要的干预，从而有力地证明农民群众的集体智慧和力量是顶层设计不可低估的。

2、坚持农村土地集体所有制，做到农民自主不越轨。彻底归还农民的经营自主权，并非意味着让农民放任自流，前提是农村土地集体所有制不允许受到任何侵犯。只有这样，才能确保农民耕者有其田，从而体现社会主义国家人民当家作主的地位。因此，当务之急必须彻底清理“四地”问题，即对违约用地、违规占地、违法卖地、暴力征地等无视农村土地集体所有制的问题，进行全面的清查摸底和清理。这项工作应成为顶层设计的头等大事。否则，就会进一步走向私有化，出现更加严重的两极分化。 

                          2016年4月18日

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