中国农村面临什么问题、如何解决？

王宏甲

2017年2月25日，中信改革发展研究基金会邀请19位来自各方面的专家学者和农村基层干部，就发展农村集体经济的问题进行了座谈。

到会专家有(按姓氏笔划)：王东宾、王宏甲、吕新雨、严海蓉、杨团、何平、张宇、周萍、周建明、周春光、郑冰、郑理坚、贺雪峰、徐俊忠、徐祥临、崔之元、智广俊、温铁军、潘维。

目前农村社会存在的主要问题

（一）青壮年流失，土地抛荒，社会涣散

当前农村问题在“三农”中比较突出，和我国经济社会的快速发展相比，越来越显得滞后和边缘化。

农民大规模进城打工，农村空心化。留在农村的大部分是老人妇女儿童。王东宾说，张家口地区有的三四百户人家的村庄，这几年只剩下了一二十户，留在村里的老人生存困难，要合并村庄，建养老院，组织土地复垦。

土地被不同程度抛荒。如贵州湖南一些山区，抛荒地已飞籽成林;内蒙乌盟一些多年弃耕的土地，政府种了防护林。一般认为承包地确权有利于土地经营权流转和集中种植，但基层干部普遍反映，承包地确权后，农民反而不愿意流转，因为他们认为土地确了权就是自己的了，转租出去可能要不回来，所以宁可抛荒。

基层治理涣散，社会失序。集体经济分散后，村干部说话没人听，无钱办事、无人办事、无章理事。青壮年长期在外，家庭破碎，带来种种社会问题。集体合作观念淡漠，私有观念膨胀，精神生活贫乏，大操大办成风。歪风邪气抬头，赌博成风，宗教迷信活动扩张。

劳动力流失导致人才缺乏，影响基层干部的选拔。很多村基层组织基本靠50-60多岁的人维持，组织管理能力不足。由于基层民主水平所限，村里留下的能人很容易成为寡头式人物，把持村集体经济。

（二）农民打工难致富，贫富分化加剧

在市场化、工业化、城镇化的大潮面前，农村一家一户为单位的经营模式呈现高风险和低收入的状态。我国农村人口占全国总人口45%，而农业增加值只占GDP的8%，农民收入的提高大部分来自二三产的就业，进城打工。但遇到家人大病、工伤、孩子上学等等情况，就只好举债，据调查，农户平均负债率达到30%，打工难以致富。农村贫富分化加剧。

（三）集体组织瘫痪，支农扶贫政策缺少依托

周春光说，由于农村集体组织作用的缺失，国家资源的投入产出比与社会公正性降低了。如国家对农村的土地道路综合治理有大量投入，搞了不少工程，但工程实施中存在诸多问题。参与竞标的施工企业的“工程资质”水分大，普遍存在幕后交易，工程层层转包、偷工减料，严重影响工程质量。当今市场经济，工程建筑领域长期存在管理缺失、有章不循和腐败问题，这和计划经济时期严格管理、群众监督的情况很不同。

在靠近城市的农村，因城市和工业交通建设发生的土地性质用途的变化，马上引起土地价值的变化。农地征用补偿费随周边地价提高，形成超级地租。超级地租收益引起农村内部的矛盾。能否在国家，集体和个人之间实现合理分配，取决于村集体组织的把控能力。很多情况下，这部分利益归了承包户，造成贫富不均。

到了认真落实“二次飞跃”的时候了

农村改革的原则是“统分结合，双层经营”体制，这是写进宪法的。专家们一致认为，实行家庭联产承包制不是纯粹以市场化的手段进行“分”。但多年来在指导思想上没有凝聚形成共识，是否还要坚持集体经济，即“统”的问题一直没有解决。今天农村问题更加突出，而且出现了许多新问题，“统”的问题已经不仅是“三农”问题，也关系到整个社会基础的稳定，是关系国家的前途命运和方向的问题。

邓小平同志1990年说，中国农业的改革和发展，第一个飞跃是实行家庭联产承包制为主的责任制。第二个飞跃，是“适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这又是一个很大的前进。”27年过去了，如何落实小平同志关于“第二次飞跃”已迫在眉睫。

进入新世纪以来，党和国家十分重视三农问题，提出了统筹城乡发展、建设社会主义新农村的方针和思路，出台了一系列政策，对农业的支持力度逐年加大。十七届三中全会提出了建设社会主义新农村的目标：“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”，给广大农村工作者很大鼓舞。但新农村建设为谁建、谁来建、怎么建的问题，理论界始终存在不同认识，还缺乏完整的判断和思路。

近几年中央文件和中央领导同志批示中，一直特别注意并强调发展农村集体经济问题。习总书记在第七次深改小组会议提出“土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条原则。2016年中办、国办发的关于脱贫攻坚的文件，规定贫困村必须要集体经济发展到一定规模才能够摘帽。但在具体工作中，县乡村领导都感到发展集体经济困难重重，而且不是“硬指标”，没有认识到其必要性。在具体工作中还是强调“分”的一面。

目前农村集体经济的状态

据农业部数据，到2015年底，全国有58万个行政村，其中没有集体经济的占50%，有集体经济、经营收入低于5万元的占30%，5万到20万之间大约为10%，20万以上的在10%左右。

目前全国58万个行政村中，土地没有分到户、集体经营的大概有2万个村。“分田到户”后能够坚持集体经济的村，很大程度上取决于村领导集体的强弱，甚至是主要带头人的个人能力和水平。

贺雪峰认为，2万个保持土地集体统一经营的，主要是两种情况：

第一是城中村、城郊村和发达地区的一些村庄。这些村庄占2万个村的绝大部分。这也是今天中国最富的村，其集体收入基本来自土地厂房(或矿产资源)租金，收入稳定，本质是城市化工业化的超级地租，与经营能力没有关系。由于土地已非农化，地也没法分，主要问题是土地收益分到谁手里。(这也是2016.12.26文件重点强调的那部分村。)

第二是“明星村”，像华西村、南街村，集体统一经营，发展二，三产业。这些村的总数不超过1000个(周建明：坚持集体统一经营、统一分配的，有7000到1万个行政村，以及河北晋州周家庄乡、西藏双湖县嘎措乡)。这些村较好地实现了共同富裕，公共建设、环境整治、基层治理和群众性文化活动都走在前列。有人认为，这些村能够长期坚持并很好地发展，有其特定的历史条件，要求带头人和领导班子有很强的能力和水平，在当前政策大环境下很难复制。一般农村要办集体企业搞二三产，主要困难是组织成本高，收益不确定，不容易取得效益。

值得注意的是，近些年，一些地方的基层干部和积极分子，主动负起组织农民的责任，探索新形势下的合作化路子，出现了一批各有特点的集体经济组织，使农村经济社会面貌焕然一新。到会专家提供了一些这方面的生动案例。

（一）村两委组织村民，发挥集体优势，重走合作化道路。

作家王宏甲介绍了贵州安顺市塘约村，在村党支部领导下带领全体村民，发展集体经济，走共同富裕的道路的情况。王宏甲说，塘约在遭到百年不遇的洪灾时，只有党支部能出面组织群众，进行集体抗灾。在中国目前的条件下，只要党支部没垮，就是基层治理名正言顺的组织者。组织起来，使乡村的面貌发生了巨大变化。村两委动员村民将土地入股合作社，集中种植，发展多种经营和三产。村民收入的增加吸引了大多数在外打工的村民回乡。短短两年，村民人均收入从4000元增加到1万元。今年两会期间，政协主席俞正声在参加贵州代表团会议时，特意提到《塘约道路》一文，称赞塘约村是新时期的大寨。

塘约村的变化说明，要摆脱贫困，一定要走组织起来的道路，越是贫困地区，这一需要就越迫切。组织起来的人是最重要的生产要素。不能放任农村土地走向私有制。农村的土地集体所有制是中国坚持社会主义制度的最重要阵地，是避免农村两极分化的制度性保障。社会主义的集体制度，孕育了新中国最宝贵的制度优势和精神财富。

由村党支部出面重新组织农民合作的情况，在各地都有类似情况。

何平介绍，改革以来，山西过去全国闻名的典型村逐渐被淡忘，但还有几个村没有分田，坚持走集体道路，现在成了全国闻名的富裕村。这里不仅没有外出打工的，还吸引了不少外地的大学生甚至国家干部。

周建明说，山东德州的宁津县，由县委组织部推动部分村的党支部带头，整村流转农民的土地成立合作社，集体耕种。土地面积增加了10%，增产部分50%分红，50%作为集体经济收益。青海海西州天峻县牧区的梅陇村也是整村搞了合作社。

郑理坚介绍了他在浙江缙云县好溪村带领本村推行发展民俗旅游经济的情况。村里动员村民将土地流转回集体，村委统一规划，改造村民旧房，统一建设新居。依靠自己的力量完成新村建设，再用成本价配售给村民，并可还请所有贷款，村集体经济也由弱转强。他的切身体会是，农村建设和发展集体经济，带头人很重要，村长、书记一定要“和”，班子如果不“和”，外部条件再好也没用。

这些坚持集体经营的村庄，经济发展和社会面貌都强于当地其他农村。但是对他们的经验，还没有从发展道路的高度来予以总结。

何平说，组织农民走共同富裕道路，不依靠基层组织不行。有人说应该靠老板、靠能人，先富带后富。但30多年的实践，证明这是靠不住的。山西煤老板全国有名，他们挥金如土，给山西带来的灾难也是最大的。山西两极分化也是相当严重的。

（二）综合农协模式

山西永济市蒲韩联合社理事长郑冰，介绍了她们联合社的发展历程和经验。联合社包括蒲州、韩阳两乡镇42村的3800户社员，耕种7万亩地。她们根据农村特点，从组织技术培训、跳舞、搞环境卫生起步，逐步团结了100多人的骨干队伍，依靠他们联系群众，拓展了经济、社会、文化各方面的综合服务业务。如组织统一购销，信贷互助，养老和幼儿教育等。

杨团认为，农村要发展双层经营模式，稳步发展集体经济，首先要解决靠谁做、怎么做的问题。中央提出发展新型农业经营主体。蒲韩联合社是一个非行政性的集体组织，它的组合有自己的特点，在实践中逐步形成了一个稳定的团队，其骨干成员有共同的目标、共同的意愿，有一套管理和指导系统。它的实践超过了日韩台综合农协，提供了很多可讨论和借鉴的经验。

中发(2015)11号文件指出，基层乡镇供销社的改革要姓农、为农、务农，密切联系群众，把政府和农民连起来。可以把基层供销社这个平台激活，发挥它服务农业生产和流通的功能。供销社系统本来就是扎根基层、为农民服务的流通组织，可以发展成为联系农民、提高组织化程度的重要平台。

（三）国企通过信托方式流转土地，规模经营，惠及农民

周萍介绍了中信信托利用信托这个金融工具，推动农村土地流转的实践。中信之所以做土地信托，是出于对农村现存问题的关切。当前农民进城导致土地撂荒严重，农村劳动力不足，耕作粗放;个体农民在购销环节受大公司压榨，融资成本过高。

作为国有企业，中信信托有责任服务三农。具体做法，是与当地合作，村乡组织出面将村民承包地经营权集中，再信托给中信信托，由中信信托委托专业农业企业进行集中种植。这样就可以增加耕种面积，进行科学种植，规范管理，严格执行国家标准，提高产品品质和价值。在购销、深加工环节和融资方面则发挥了信托的优势功能。

周萍介绍，做土地流转信托的6年期间，信托项目始终没有赢利，如果不是一个有情怀的公司，就不可能选择这样长期的投入项目并坚持下来。我们对未来是有信心的。

谁来组织发展现代农业

发展现代农业，推进适度规模种植和多种经营，客观上要求在联产承包制的基础上发展组织和协作，注入资金和技术。

（一）公司加农户还是农民合作

严海蓉在东北某县调研，分析了两个不同模式的土地连片种粮的村的案例，对比了这两种模式的效果。

例一：村委组织农民将土地流转连片，回归集体种植，集体经营、集体销售。村委决策透明，从购种到生产销售各环节都要经过村民代表会议。村里老百姓也把社里的事情看作自己的事情。当然，这对村干部的要求很高。村干部基本是无私奉献，除上级给过一次性奖励之外，村干部没有额外收入。

例二：村和公司合作。公司一次性租走农民的土地，少数村民成为公司雇员拿工资，村委不再是代表和公司谈判的一方，成了名为“社”其实是公司内的管理人员，为公司服务。经营情况也不透明。村民和公司不是一条心，公司面对乡村社会，管理成本必然超出预期。

小农户在大市场里是难以生存的，必须组织起来。但是谁来组织？如果是公司出头组织，这样的现代公司化的结构适合农村稳定发展吗？可以预见，农民跟公司利益的矛盾将激化，村社的治理成本非常高。

贺雪峰认为，这几年很多地方为推动土地流转，鼓励资本下乡。但资本下去搞种植业几乎都亏本。农村怎样适应适度规模种植的要求？现在还在农村种田的主要有两种人：一是没办法进城的老人，二是父母年龄太大需要照顾、无法进城的中年人，这些人可称为“中农”。他把进城的人的地流转过来，形成30-50亩规模的种植户，适当进行引导就可以实现。在农村空心化的情况下，要保障留在农村的人有基本的生产生活秩序，这是保底问题。

（二）专业合作社还是村社合一的合作社

周建明说，自2007年“农民专业生产合作社法”实施以来，到2016年11月，全国注册的合作社已有177.4万家，入社农户占全国农户的40%。但其中相当部分有名无实，运行中的专业合作社基本都是“强强联合”。

王宏甲说，贵州一些基层干部反思说，上面给扶贫资金时，说不能“洒胡椒粉”，要村里领头人办专业合作社做项目。办出了成绩，就能争取到下一次扶贫资金。搞产业要靠能人，能人要找能人合作，不能照顾所有群众，只是“强强联合”。多年延续下来，一些扶贫资金在贫困村制造了新的贫富差距。这是扶贫还是帮富？

习主席讲要精准扶贫，塘约村这个村社一体的合作社，宗旨是“强弱联合”，这和专业合作社是两个概念。塘约村的路子要复制推广，一些专业性合作社会成为阻力，因为它的领头人80%是村支部书记或村主任。这将是一场深刻的革命，也叫深化改革。

大家一致认为，必须明确农村改革发展的总体指导思想，再度强调农村改革“统分结合”这一基本原则。正反两方面实践说明，当前的核心问题是提高农民的组织化程度。

发展集体经济的困难和机遇

我们看到，目前条件下，动员农民发展农村集体经济，仍存在不少困难。

第一，多年来在指导思想上以“分”为主，不支持合作化方向。30年来的趋势是集体土地所有权被虚置，农民普遍持土地私有化预期。村集体对土地的处置权和受益权如果被架空，就会失去重新构建集体所有权的条件。

第二，农村基层组织涣散，缺乏资源，干部队伍能力不足。恢复农村基层组织的活力，需要诸多政策条件。大环境不变，基层很难自发形成合作化潮流。

第三，农村劳动力外流、人才外流、资金外流。当今农业的危困局面和农村空壳化是市场作用的必然结果。王东宾说，有素质有能力的青壮年离开农村，是扶持集体经济最大的困难。有人指出，像山西永济蒲韩乡村社区郑冰她们从组织妇女跳广场舞开始，逐步进入集体生产发展，就是从当下农村的切身需要入手，比较现实。

从有利的一面看，以习近平为核心的党中央已经提出了方向和原则，中央政策是支持发展农民合作的。早在2005年，中央就提出了新农村建设战略，多年来不断加大对三农的支持力度，近11年国家支持三农的资金投入达十几万亿，已形成公路通村，农村面貌有了根本性变化。中央文件强调，发展现代农业要一二三产并举，强调发展绿色生产方式。这是根本性的战略性转移。这个发展战略必须有一个载体或基础才能落实，靠单家独户、靠私人企业不可能落实。

近些年中央加大了扶贫力度，而只有发挥村党支部的作用才能落实到真正应该扶助的人的身上，实现精准扶贫。集体经济的“强弱联合”机制应该是消除贫困的根本之策。

农村集体经济的根基：土地集体所有

农村土地集体所有制这种生产关系，坚持了从孙中山到毛泽东倡导的“耕者有其田”思想。徐祥临认为，农业总是不断有新生劳动力参加进来，老的劳动力要退出。农村土地集体所有制，可以使新生劳动力平等地、无成本地进入农业生产，种地的人不用给不种地的土地所有者付地租。

而在土地私有制下，必然出现土地占有和收益不平等的情况。这一生产关系在人民公社时得到典型的体现。但在当时统一经营的体制下农民缺乏积极性，所以改革开放后推行大包干。能够减轻大包干的负面效果的，就是集体统一经营的部分。实力较强的村或依靠集体土地获得地租收入，集体企业经营收入也包含部分集体土地的租金收入，为农民共享。所以共产党领导农民走集体经济道路，实现了土地所有者、经营者、劳动者利益的统一。

耕者有其田，是我们社会的基本的道义所在，土地集体所有制其基本的制度保证。潘维认为，如果农民只能当农民工被雇佣，除了出卖劳动力啥都没有了，我们的社会就完了。所以在这个意义上，不能剥夺集体的土地所有权。

政策建议

（一）及早筹划三轮土地承包办法。

智广俊建议，土地二轮承包到期后，承包地收回集体，重新决定生产经营模式。可以把土地全部发包、继续分田到户，可以租赁，也可以办合作社，多种形式。但是要保证：(1)土地属于集体;(2)具体办法由村民自己决定。如果有人离开，他的土地留在村里，分给贫困户就够他生活，就不存在贫困户了。现在一个村两三千亩地，三五个人就可以种。这样农村的许多问题，包括扶贫的问题可以迎刃而解。土地集体所有制是宪法规定的，而村集体的事应该由村民民主自主决定。

贺雪峰建议：（1）第三轮土地承包，让村级留10%-20%的机动地。土地承包费是透明的，不易做手脚，但村组织有了这点收入可以做很多事情。（2）给集体调整土地的权力。这不仅能给种地的农民解决有地种保底的问题，也为村级组织组织合作社的工作空间。

（二）给基层选择权，多种形式发展集体经济

何平说，联产承包制开始实行时，只规定土地由农户自己经营;但到后来，对一些细节问题，比如承包期、承包费等，由全国统一规定。有些办法可能适合于北方但不适合于南方，适合平原但不适合山区，甚至适合这个村不适合那个村。要给基层自主选择的权利。

徐祥临说，各地方有各地方的高招，要尊重农民的选择。有了基本的制度设计，各地方可以根据本地的情况决定具体的模式，可以内容丰富，模式多样。

有的行政村太大，可以恢复自然村的基础作用，人数少容易组织，也容易发扬民主。广东清远将试点土地所有权下移到村民组(原生产队)，行政村和村民组之间厘清产权，村民组一般是几十户，统分结合的具体办法、包括承包期都由村民自主讨论决定，集体经济马上就起来了。乡干部下来主要工作是监督集体承包费的使用是否合理。

另一方面，供销社组织可以跨三五个乡，发挥全国的供销社系统。可以把这两方面结合起来。组织人民要有不同层次，同时有经济、政治、社会的综合性功能。

（三）组织建设要重视从基层选拔干部

周春光认为，要重视农村基层组织建设，构建农村社区共同体。干部的任用，应该重视从农村摔打出来的优秀干部中选拔。现在强调从大学生中招考公务员，他们缺乏实践经验。基层乡镇的问题是很具体的，从学校门直接进领导机关，面对实际问题不会处理，往往不如土生土长的干部。我们的用人导向，应该重视基层的锻炼，理论和实践结合。

（四）将国家支农投入产权化，壮大公有制实力

国家对农村的各种支持，比如说国家出资建设的基础设施、扶贫资金等，可以把它产权化，变成国家对集体的投入，加入全民所有制的成分。

例如中央支持的扶贫资金，可以成规模投入、整村推进，同时要求农民每户入股，组成资金互助社。这样既激活农民参与合作社的积极性，也能支付组织成本，事情才能做得成。

又如国家投资的农村道路和水渠，如果缺乏维修很快就会损坏。如果在基层找不到承接这些公共投资的载体，不仅投资效益极低，而且国家资产得不到维护，甚至被私人占有。这部分资产应该用于支持农村基层建设和加强集体经济。庞大的投入，只要方向调整，就会达到一石多鸟的效果。

将来农村的集体所有制，应该是集体资产加国家资产，包括公共设施、土地收益中的超级地租部分。把它量化成国家的投入。国家力量增长之后，逐步帮助农村加大这部分资产。