河南省新乡市农村改革试验区办公室副主任   栗全义 

　　近年来，新乡市作为全国农村改革试验区，紧紧围绕“城乡一体化制度建设”这一试验主题，不断创新工作机制，在城乡一体化发展的重点领域和关键环节，大胆实践，突破创新，在多个领域形成了较为完善的政策体系和制度规范。下面，我将新乡市农村改革试验区工作情况简要汇报如下。不妥之处还望大家批评指正。

一、新乡市推进城乡一体化改革试验的总体思路及成效

　　进入新世纪以来，我们新乡市经济社会呈现出持续较快发展的态势。但也面临着不少困难和挑战，特别是城乡二元结构造成的深层次矛盾和问题依然突出。为此，新乡市从2006年开始，站在城乡统筹发展的高度，以产业集聚区和新型农村社区建设为载体，围绕城镇化与新农村建设协调发展、耕地保护与土地节约利用、推进农村产权制度改革、创新农村社会管理体制等主要任务，开展了以促进城乡一体化制度建设为主题的改革试验。

　　在实践中，我们按照批复的全国农村改革试验区实施方案要求，坚持与全面深化改革同步部署，确立了“围绕‘一条主线’、探索‘五条路径’、推进‘八项改革’”的总体思路。即：以城乡一体化制度建设为主线，探索城镇化与新农村建设协调发展、粮食安全与土地集约节约利用、农村集体产权制度改革、城乡一体化社会管理体制和财政金融支持城乡统筹发展等5条有效路径，推进农村土地制度、产权制度、户籍制度改革和新农村建设、农业经营体系、农村金融服务、精准扶贫、农村社会管理体制创新等8项改革试验，不断加快城乡一体化进程。

　　通过几年的试点试验，我市在推进城乡一体化体制机制创新，促进城乡经济社会协调发展等方面取得了明显成效。

　　——城乡差距明显缩小。近年来，新乡市农民人均纯收入常年保持两位数增长，年均增收近1000元，连续五年增幅超过城镇居民收入，2014年，农民人均纯收入达到10730元，其中工资性收入所占比重达到55%。城乡居民收入差距由2005年的2.65:1缩小到2014年的2.24:1。

　　——城镇化进程明显加快。初步形成了主城区、县城、镇区（产业集聚区）和新型农村社区四级城镇体系。2014年，全市城镇人口达到286.4万人，城镇化率达到47.45%。2011年以来年均增长1.57%，其中，主城区辐射带动能力显著增强。建成区集聚人口106万人，以全市1.3%的国土面积，集聚了40.5%的城镇人口。县城成为农业转移人口的主要平台。八个县（市）集聚人口120万人，占全市城镇人口的45.9%。镇区成为吸纳农业人口的重要节点。63个建制镇镇区人口达到43.3万人，占全市城镇人口的16.5%。辉县市常村镇、孟庄镇，卫辉市唐庄镇，新乡县小冀镇、七里营镇，获嘉县亢村镇等20个示范中心镇已初具规模。新型农村社区成为促进人口集聚的重要抓手。我们在市区、县城、镇区规划区以及产业集聚区和农民创业园1公里范围内，规划并启动了215个新型农村社区，已吸纳城镇人口20余万人，占2005年以来新增城镇人口的26.8%。未来将吸纳城镇人口120万人，相当于现有县城人口的总和。

　　——农村活力明显增强。粮食总产实现“十一连增”。建成高标准粮田246.9万亩，约占全市耕地面积的47%。农业规模化、标准化、现代化发展迅速。2014年全市各类涉农投资达到230亿元，各类新型农业经营主体1.1万家，其中，农民合作社发展到7565家，是2011年的3倍多。32个农业产业化集群年销售收入达到474亿元，农村土地流转率达到41%，较全省平均水平高6个百分点；农村基础设施、公共服务和社会保障快速发展。全市公路通车总里程达1.3万公里，路网密度每百平方公里158.4公里，新农保实现城乡居民全覆盖，新农合参合率达到99.73%，农村九年义务教育覆盖率达100%，标准化村卫生室建成率100%，文化信息资源共享工程农村服务点覆盖率98.7%。

　　——城乡一体化政策体系初步建立。形成了以《新乡市推进全国农村改革试验区工作的13个实施细则》为核心，涉及城乡规划、基础设施、公共服务、土地管理、资金整合、社会保障、产业发展和社会管理等8个方面一系列配套政策，基本建立了城乡一体化的政策体系。

二、新乡市推进城乡一体化改革试验的主要做法

　　在推进改革试验中，我们坚持先行先试，率先探索，不断建立完善城乡一体化发展的体制机制。

　　一是坚持规划先行，建立城乡规划布局一体化体制机制

　　按照 “全域新乡”的理念，编制完成《全域新乡现代城镇体系规划》、《中原现代田园城市规划》、《新乡市中心城市组团式发展研究规划》和《新乡市村镇体系和村镇布局规划》，形成了覆盖中心城市、县城、镇区和新型农村社区等全行政区域的城乡规划体系。构建了以市区为中心，长垣、平原示范区为副中心，5个县城为卫星城的城市集群，带动建制镇、新农村建设一体化发展。按照产业、村庄、土地、公共服务和生态规划“五规合一”的要求，探索分类指导新农村建设的新机制，合理安排县域城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局。同时，在全省率先成立了市、县两级城乡规划局，乡镇设置规划管理所，村级配备规划管理员，形成了“三级组织，四级管理”的规划管理体系。

　　二是坚持产业为基，建立城乡产业发展一体化体制机制

　　按照“产城共融、产城一体”的理念，规划建设27个产业集聚区（专业园区）和28个市级农民创业园。截至2014年底，已培育国家级园区2家，城市新区1家。规模以上工业增加值870亿元，增长12.3%。市级农民创业园规划面积6.2万亩，建成2.2万亩，累计完成基础设施投入8.7亿元，入住企业283家，企业产值达到67亿元，就近吸纳农村劳动力5.8万人。构建新型农业经营体系，制定了《关于进一步推进农村土地承包经营权规范有序流转的意见》、《关于促进家庭农场发展的指导意见》和《市级示范家庭农场认定管理暂行办法》，建立了农村土地流转服务体系。截止2014年底，培育农产品加工企业1192家，农民合作社7653家，专业大户1036个，家庭农场703家。通过龙头企业和合作社带动，全市土地流转总面积达到227万亩。

　　三是坚持以城带乡，建立城乡基础设施一体化体制机制

　　重点推进城市道路、供排水、电力、通讯、污水处理等基础设施建设向新型农村社区延伸，优化人居环境与发展环境。市县两级财政每年安排5亿元，向农发行融资贷款19.74亿元，整合上级各类涉农资金3亿元，累计接受社会无偿捐资近3亿元，专门用于社区水、电、路、学校、综合服务中心等基础设施建设。同时注重人居环境建设，规划建设了生活污水生态处理园、休闲健身广场，建立了垃圾处理长效机制，不断提高社区绿地覆盖率，推广太阳能等节电、节能房，打造了一批设施齐全、功能健全、服务完善、环境优美的新型农村社区。目前，新型农村社区已累计完成建房面积3995万平方米，入住农户12.6万户，103个社区达到建成验收标准；改善农村人居环境工作扎实推进，2850个村达到整治标准，1125个村建立了卫生长效保洁机制。

　　四是坚持资源共享，建立城乡公共服务一体化体制机制

　　积极稳妥推进新型农村社区户籍管理制度改革，全面跟进相关配套政策和保障措施。使转户农民在保留原有权益的基础上，同时享受城镇居民在就业、养老、住房、教育、交通、金融服务等方面的同等待遇。目前，公安部门已为4.2万户14.7万人办理了新型农村社区户口迁移。房管部门已为3.1万户入住新型农村社区群众办理了房产证。卫生医疗部门在社区建成卫生服务站27个，配备全科医生68人，培训村（社区）卫生人员1.6万人次，为421.5万农村地区居民建立了健康档案。教育部门加强对口支援，为社区学校分配特岗教师250名、支教人员444名。民政部门将1463户4746名新型农村社区困难群众纳入城市低保范围，累计发放城市低保资金和各类补贴277.3万元。84名农村义务兵入住农村社区转户后第二年享受了城镇义务兵优待金标准。创新农村金融服务，制定了《新乡市农村“两权一房”抵（质）押贷款有关实施办法（试行）》，选择试点开展林权、土地承包经营权和新型农村社区住房抵（质）押贷款试点工作。新增林权抵押贷款1500万元，发放2.46万亩土地抵押贷款1.2亿元，通过“信用评级+担保+保证金+按揭”，创新开办“房贷通”业务，办理89笔、发放贷款1087万元。充分利用市财政合作社扶持资金，建立社员农户经济信用档案，探索建立农民合作社为主体的担保基金和财政贴息运作模式，已支持社员35户，发放贷款500万元。采用“专业合作社+农户”、“公司+农户”新模式，支持8家种养殖合作社发展，为105户社员和5家农业产业化企业，发放贷款1783万元。

　　五是坚持以人为本，建立城乡社会保障一体化体制机制

　　以产权制度、土地制度改革为重点，依法保障群众集体资产收益权。在试点完成红旗区洪门社区、获嘉县嘉苑社区、辉县市南李庄社区等15个新型农村社区产权制度改革的基础上，并全面推进已建成农村社区产权制度改革工作，并允许在工商部门登记注册成立集体经济股份合作社，办理营业执照和组织机构代码证。为促进农村产权流转交易公开、公正、规范运行，出台了《关于新乡市农村综合产权交易平台建设的实施意见》，挂牌启动市农村综合产权交易中心，成立了市农村综合产权交易监督管理委员会及其办公室，制定了相关配套的交易管理办法、交易规则、交易流程等制度规定，基本建立了规范的交易运行机制。作为全省首批人地挂钩试点，我市抢抓机遇，研究出台了20多份政策文件，累计交易土地指标2.69万亩，实现收益15.25亿元，形成了规范开展人地挂钩试点的政策制度体系。

　　六是创新农村社会管理，建立城乡社会管理一体化体制机制

　　按照农业部等13部委《关于第二批农村改革试验区和试验任务的批复》要求，我市承担农民合作社、家庭农场、村转社区等农村基层党组织建设试点新增试验项目。为做好试点试验，及时成立组织机构，研究制定了《新乡市农民合作社、家庭农场、村转社区等农村基层党组织建设试点试验方案》，全面开展试点试验。在农村社区党建方面，出台了《关于构建城乡统筹的基层党建新格局的意见》、《关于加强新型农村社区党建工作意见》和《新型农村社区组织管理建设实施细则》。把农村社区作为农村社会服务管理的基本单元，在全市建成社区建立了社区党总支委员会、社区服务管理委员会、社区居民代表委员会、社区监督委员会和社区服务中心等“四委一中心”管理架构，构建了区域化农村基层党组织新体系。28个部门已进驻社区并开展了8大类40多项服务。在农民合作社、家庭农场党建方面，印发了《关于加强农民合作社、家庭农场党的建设工作的意见》，进一步明确了农民合作社、家庭农场党组织的功能定位和职责。按照属地管理为主的原则，进一步理顺党组织隶属关系。对规模较小的，纳入行政村党组织管理；对具有一定规模的，纳入所在乡镇（街道）党（工）委管理。目前，通过单独组建、联合共建、行业统建、指导帮建四种形式，按照“无组织抓组建、有组织抓规范、有规范抓作用、有作用抓机制、有机制抓提高”的要求，共建立和规范农民合作社党组织127个。

三、新乡市推进城乡一体化改革试验主要措施

　　为加快全市城乡一体化进程，市委、市政府高度重视，多措并举，通过完善顶层设计，突出工作重点，强化推进机制，在重点领域和关键环节取得了有效突破。

　　一是加强领导，完善顶层设计。为扎实推进农村改革试验区工作，及时成立了由市委、市政府主要领导任组长的试验区工作领导小组，并成立专门办公室。出台了《新乡市推进全国农村改革试验区工作13个实施细则》及《责任分解》，将试验内容细化为10个方面、13项具体的试验任务，明确目标，落实责任，加快推进。适时邀请国家有关部委领导、专家到我市调研指导，总结提炼，对试验项目逐个研究论证，完善了顶层设计。为进一步做好与全面深化改革的同步推进，研究制定了《关于做好新形势下农村改革试验区工作的指导意见》，完善了深化农村改革的总体思路、明确了重点工作任务，落实了保障措施。

　　二是完善提升，创新突破。在试点试验中，我们不断创新完善政策，解决逐步凸显的各种问题和矛盾。为破解基础设施和公共服务投入不足难题，出台涉农资金整合管理办法，建立起了涉农项目联合审查制度。为破解旧村拆迁难题，探索开展土地综合整治和人地挂钩政策，土地收益全部返还村集体，对群众拆迁进行补偿，建立利益补偿机制。为解决农民融资难题，创新金融产品和担保方式，开展包括农村林权、土地承包经营权和新型农村社区住房等农村产权的抵（质）押贷款。为确保社区建设健康有序推进，因地制宜，分类指导，探索出城中村改造、市场运作、土地指标运作等多种推进模式，走出了一条持续发展的路子。为解决好产业支撑和农民就业问题，在大力推进产业集聚区建设的同时，规划建设农民创业园，鼓励农村土地流转。为让农民享受到市民待遇，不断深化户籍制度改革和配套政策，并继续享受原有惠农政策。为确保农村产权制度改革顺利推进，出台政策，允许社区股份经济合作社在工商部门登记注册，并对多个被整合村产权制度改革模式进行了探索。

　　三是健全机制，强力推进。为加快推进各试验项目，建立了领导小组联席会议和项目牵头单位工作例会制度，每年年初制定和印发农村改革试验区工作意见和责任分解、市直单位支持农村改革试验区工作目标任务等文件，进一步细化目标任务，落实具体责任，明确时间节点。通过定期召开联席会议和工作例会，研究解决问题，做好项目跟踪监测，确保各项改革试验有序推进。同时，加强督导考核，制定出台《农村改革试验区工作考核办法》，将试验区工作完成情况纳入市政府年度目标考核，严格奖惩。

　　下一步，我们将认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会和中央、省委农村工作会议精神，按照中央和省委、省政府关于深化农村改革的部署和国家试验区办的具体要求，不断健全党建体制机制，探索开展社区村民自治试点，推进农民合作社、家庭农场、村转社区等农村基层党组织建设试点试验工作。同时加快土地承包经营权确权登记颁证和农村产权制度改革，构建农村产权交易平台。通过试点推进，完善各项配套改革，解决改革发展碎片化问题，在城乡一体化发展的重点领域和关键环节，大胆实践，突破创新，为全省乃至全国探索路子，积累经验。

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