城镇化是我国社会主义现代化的重大战略问题之一。但目前在理论、政策、体制等一系列相关问题上都非常混乱。城镇化的根本目的是解决三农问题，而不是简单地造城。近20年以来，以大中城市拼命扩张为主的造城运动，在农村集体经济体制已经基本解体的基础上，已经成为资本主导的、以圈占农村土地和房地产开发为主要形式的畸形发展模式。城市化或城镇化暴露出的问题越来越严重，人们对城市化或城镇化的认识也更加难以统一。笔者认为，问题不在于要不要城镇化上，而是城镇化的道路出现了问题。

　　一、 “城市化”解决不了我国的三农问题

　　城市化是照搬西方发达国家的概念。是西方发达国家工业化进程中随着城市的扩张，资本消灭小农和传统农村，使农民破产进入城市成为雇佣劳动者(工人阶级)的过程，是私有化基础上市场机制的必然结果。我国农业实行家庭经营以后，农村集体经济体制瓦解，农民大量进城打工。一些学者以此认为我国与西方发达国家一样要走城市化的发展道路。所以，很长时间以来，研究我国城市化的文章很多，但基本上都是以西方资本主义城市化发展的做法为标尺来衡量中国的现实问题，形成一种新的教条主义。

　　但也有一些学者从我国的实际出发，主张使用“城镇化”的概念，其重点是发展农村地区的小城镇和小城市，以便更好地解决三农问题，在工业化的进程中完成传统农村的现代化转型。近几年来，在中央的正式文件中，已经用城镇化取代了城市化的提法，但根本问题并没有解决，只是概念上的相互取代而已。

　　在一般意义上，城市化和城镇化这两个概念上可以通用，在英文词义上也无本质区别。但是，在研究我国的现代化问题时，则需要进行具体分析。如果认为我国的工业化和城镇化就是与西方资本主义发达国家的发展道路完全一样，是普世价值，那就没有必要进行区分，两者通用;如果认为我国确实有自己的特殊性，不论是人口规模的庞大或社会主义发展方向的政策取向，那么，就必须对两者进行区分，并在政策上要有所区别。

　　从研究中国农村现代化转型和有利于解决三农问题的角度看，笔者更倾向于城镇化或农村城镇化的提法。因为，对农村和农民来说，全部被城市化是荒谬的。所以，把城市化简单化为农民进城或农民市民化是片面的，这只是农民和农村现代化转型的一部分任务，而不是全部任务。多年城市化的畸形发展，已经造成一方面是城市无限扩张的严重的城市病，另一方面是大批农村的衰落和空壳化、老龄化。所以，简单化地照搬西方发达国家城市化的做法不可能解决我国的三农问题。但是，在城乡统筹和农村新型集体经济体制的基础上，通过小城镇和新型农村社区建设，逐步实现传统农村的城镇化转型，使三农问题从整体上得到解决，则是我国现代化的必然趋势。

　　其实，所谓城市化或城镇化的问题，本质上是在工业化发展的基础上，由于农业生产力水平的提高，大量农业富余劳动力和人口从土地上转移出来进入城市、城镇的过程。这里的问题，一个是这些人到哪里去的问题?是全部进入大中城市，还是在农村地区(县城及县城以下)发展小城镇(农村集镇)?另一个是怎么进入，或怎么“化”的问题，是依托类似人民公社那样的集体经济体制，在政府规划和政策引导下通过乡镇统筹来实现?还是在私有化的基础上由资本来主导?这是怎么化的问题，而不是应不应该化的问题。一些人根本反对城市化或城镇化，是不对的。难道农民就只能被禁锢在土地上吗?问题在于，人到底到哪里去?怎么去?政府是站在自由化的立场上任由资本进行市场调节呢?还是必须进行规划和政策调控?在这里可以找到两条不同道路的本质区别。

　　二、城市化和城镇化概念的区分

　　根据笔者的研究，在我国的现实情况下，城市化和城镇化的概念应当适当区分。可以在特定的情况下分别使用这两个概念。

　　“城市化”的概念可以特指两种情况：

　　1、农民市民化。农业人口进入设市以上的城市并且被市民化，同时退出原地的农村集体经济组织和土地承包权益。其中一个主要标志是户籍身份的非农化。

　　2、城中村改造。由于城市的扩张导致已经列入城市规划范围之内的农村地区的城市化改造转型，笔者称为被城市化地区或类型。

　　以上两种情况都是本来意义上的城市化，指农民进入建制市以上的城市，农民变市民，城市扩张到的农村变为城市。除此两种情况以外的都属于农村城镇化的范畴。到2012年，我国设市的城市有658个，包括4个直辖市，280多个地级市，300多个县级市，是城市化的载体。设想这些城市规划以外的农村都要城市化，显然是荒谬的。支撑以上两种类型的城市化，主要靠国有企业和集体经济体制。

　　城镇化也可以有特定的含义：

　　“城镇化”或“农村城镇化”是指县及县以下农村乡镇在现代经济发展的基础上，农业富余人口在本土乡镇集中、集聚的过程。是指在原有城乡二元结构的基础上，在农村地区发展以乡镇为载体一批小城镇。这种新生的小城镇在产业布局、经济发展、体制创新、村庄改造、人口集聚等方面是一个整体，形成农业和非农产业、小城镇和农村社区之间的相互依赖、相互支撑的格局，为最终突破城乡二元结构和体制奠定基础。改革开放之初，我国建制镇只有2176个，乡52534个，镇乡比例为1：24。到2001年建制镇数量首次超过乡，建制镇达20374个，乡下降19341个。 2012年，我国已有19881个建制镇。这些建制镇是城市以外的农村地区新生的小城镇，是农村城镇化趋势的客观存在和主要载体。其实，如果当初人民公社的集体经济体制没有解散，而是根据市场经济发展的要求进行适当的、必要的改革，这种城镇化就是实现公社工业化以后人民公社的“社”。所以，在一定意义上，公社工业化是农村城镇化的前提和基础，而公社既是工业化的载体，也是农村城镇化的社会形态。这一进程的本质是传统农村社会结构的现代化转型，其产业支撑是农村工业化进程或乡镇企业和现代产业园区的发展。在现实的条件下，这种农村的城镇化进程由两种基本形态构成：就是农村地区的小城镇建设和新农村建设。具体表现为两个层次：

　　1、以乡镇中心区为载体的小城镇建设。主要实现形式是产业园区的发展和中心区传统村庄的改造，集中上楼完成农村向小城镇社区的转变，成为农村地区政治、经济、科技文化和社会服务的中心，形成农村城镇化的集聚内核。

　　2、乡镇中心区外围的新型农村社区建设。是指远离乡镇中心区的一般农村，不可能都集中到乡镇去，需要保留发展的农村社区。主要实现形式是以现代农业园区和农业生产基地为产业基础，适当集中合并分散农户和自然村落，重建或改造提升农村社区，延伸城镇基础设施和公共服务，成为人口不再外流的可持续发展的社会主义新农村。

　　这两个层次不但是农村城镇化的主要形态，而且，是一个相互依赖和相互促进的统一的整体。只有在乡镇中心区集中布局现代产业经济项目，才能培育出新的生长极，才能形成城镇化的集聚内核和动力源，带动外围农村劳动力的转移和人口的集中;而外围农村则以发展现代农业为主，接受中心的辐射和统筹，避免村自为战的盲目发展，才能产生在一个乡镇的范围上形成利益共同体的整体效应。这其实就是过去的人民公社体制中“社”一级存在的主要功能。而现在农村城镇化发生的所有问题，几乎都与失去这一体制支撑有关。在人民公社已经消亡且不在可能简单恢复的情况下，则应该通过强化乡镇统筹功能和提高统筹能力的途径，靠发展合作经济组织和现代公司制组织形式来实现。

　　三、由二元结构到三元结构才能走向城乡一体化

　　如果在一般意义上只讲城市化，并不能概括我国农业社会向现代化转型的全部任务。在我国的现实情况下，这种社会结构的转型至少有四种情况或类型：1、进入城市的农民市民化;2、城市规划区内农村的城市化改造;3、乡镇中心小城镇建设;4、乡镇中心外围新农村建设或新型农村社区建设。这四种类型缺一不可地构成中国农村城镇化和农民、农村现代化转型的几乎全部内容。如果只强调其中的一种或两种，都是以偏概全。而在现实中，恰恰有很多人仅仅把农民市民化等同与城市化或城镇化概念，由此造成很大的思想混乱。

　　在学术界，一些人把城市化等同于农民进城。连城市化率的统计口径都是进城就算。凡是进入建制镇以上地区的人口，都统计为城镇人口，以此得出我国2012年的城市化率已经达到52.7%以上了。但是，按照户籍人口口径的统计，城市化率只有36%左右。这说明有一大批农民工及其子女成为城乡两栖人口。所以，我国人口结构上出现了三元结构，即城市居民人口、以农民工为主的两栖农民和留在农村农业人口。如果将我国由于工业化而形成的农业劳动力转移情况和人口的城镇化率上升水平做两条发展的曲线，就会发现实际的城市化水平远低于劳动力非农产业转移水平，在两条曲线之间出现越来越大的夹角。笔者曾将这种人口结构称为“农民工夹角”现象。如图：

　　农民工夹角示意图

　　“农民工夹角”现象的本质是农民的城市化转移严重滞后于工业化发展水平，导致农民中分化出一个已经进入工业化进程却不能被城市化的庞大群体，是在我国城乡二元结构之间形成的一个不稳定的第三元结构。这一群体的基本特征是，离土的脐带割不断，进城的门槛又跨不过，处于城乡之间的两栖状态。他们没有城市居民的各类社会保障和稳定的居所，又不能放弃农村的土地承包权益和农村的住宅，身份上是农民又不再经营农业，进入二、三产业和城市，又不能转化为城市居民。这一现象背后的原因是什么呢?是我们的城市化发展战略出现了问题。这实际上是照搬西方资本主义城市化的社会后果，是没有了农村集体经济体制的、资本消灭小农的城市化，是以大城市为主的城市化道路所造成的必然结果。其实，根本问题在经济体制上。在私有制基础上，城市化就是农民逃离农村，成为城市资本的雇用劳动者、打工者，即便取得市民身份也是一样。现在中央虽然已经使用城镇化的提法了，但问题还是没有改变，为什么?应为农村已经失去像人民公社那样的集体经济体制的支撑了，乡镇企业和农村工业化进程也早已私有化了。

　　照搬西方城市化的必然结果是农村各类生产要素的净流出，迅速向城市集聚，导致农村的凋敝。而农村城镇化的基本要求是避免这种发展态势，在乡镇工业化的基础上，通过小城镇建设形成截流的趋势，集聚本土经济和人口。如果农村还有或重建新型乡镇一级的集体经济体制，那么，从上图的结果看，农民和农村的现代化转型，就应该是城市化转移一批(进入B区的市民化)，城镇化积聚一批(进入C区城镇化)，新农村建设提升一批(A区新型农村社区化)，而不是仅仅农民市民化这一批。所以，农村小城镇的发展，恰恰是我国城乡二元结构走向城乡一体化的关键环节，是在原来县以下的农村这一“元”生成新的第三“元”，并且靠这一“元”带动传统农业和农村的现代化转型，最终使三农问题从根本得到解决。

　　四、“三农”问题已经被历史无情地割裂了

　　农业、农村、农民这个三农问题，在现代化转型中本来是一个整体，按照毛泽东的规划设想，本来是统一于人民公社这样的集体经济体制和组织载体下，通过农业基本建设和公社工业化这样的发展进程，最终完成传统农业社会向现代社会的转型。毛泽东甚至谈到人民公社是我国未来社会结构的基本单元，而没有把传统村落作为基本单元。这条道路的主要特征是在集体经济体制下通过公社工业化完成农业和农村经济社会结构现代化。而这种社会结构的现代化就是传统农村的城镇化转型。所以，三农问题是一个不可分割的整体。如果在改革中保留了公社这样的集体经济体制，那么，公社工业化的直接经济和社会结果是：1、在社一级形成现代产业经济中心，带动农业富余劳动力和人口的转移和集中;2、在社的中心区形成小城镇，带动传统村庄的现代化改造转型;3、靠农村工业化的经济成果反哺农业，完善农业产业化体系，实现农业的现代化。这就是一条集体化、公社化、工业化和城镇化的道路。只有这样的发展道路，才能避免几亿农民无序地涌入大中城市的弊端，造成一方面是城市病的难以治理，另一方面是农村地区普遍衰落的社会后果。毛泽东曾经指出：“如果让减少下来的农业人口，都拥到城市里来，使城市人口过分膨胀，那就不好。从现在起，我们就要注意这个问题。要防止这一点，就要使农村的生活水平和城市的生活水平大致一样，或者还好一些。有了公社，这个问题就可能得到解决。每个公社将来都要有经济中心，要按照统一计划，大办工业，使农民就地成为工人。公社要有高等学校，培养自己所需要的高级知识分子。做到了这一些，农村的人口就不会再向城市盲目流动。”（毛泽东：读《苏联政治经济学教科书》笔记）

　　而我们现在的问题，恰恰是把三农问题割裂开来，就农业说农业，就农村说农村，就农民说农民，完全没有把三者统一放在工业化进程中的整体考虑和设计，也没有这样的领导体制和政策支持。管农业的只知农业产业，管新农村的管不着小城镇建设，鼓吹城市化的只知道造新城和农民工市民化----。一人一把号，各吹各的调，听起来杂乱无章，其实，基调无非是私有化、市场化，目标是资本改造小农，农村普遍衰落，农民成为工业化、城市化背景下的农民工。

　　产生这一现象的主要理论根源，是农业生产适合家庭经营的观点。农业生产适合家庭经营成为人民公社集体经济体制被解散的主要理由。难道人民公社只是农业经济的体制安排吗?现在回过头来反思，即便我们承认这一理论有一定的合理性，但是，也只是局限于农业，并且只是农业的生产环节，难道农产品加工贸易等等也都适合家庭经营吗?更重要的是，用这一理论导出集体经济体制应该解散的结论，本身就已经将三农问题完全割裂开了。这里隐蔽了这样一个逻辑推理，即农村就是农业，而农业适家庭经营，所以农业集体化(公社化)是不对的。而毛泽东的逻辑是，农村(包括农业)也要工业化(工农商学兵全面发展)，农村工业化需要集体经济组织和体制，人民公社就是这样饿组织形式和体制支撑。前一个逻辑是先用农业生产偷换了农村经济的概念，再用家庭经营否定了集体经济体制，进而颠覆了以集体企业为主的农村工业化进程，最终的导向是农村经济私有化。没有了农村的工业化进程，没有了农村的社会结构转型和城镇化集聚，富余的人口怎么办，进城打工就行了，正好为城市资本的发展提供廉价劳动力。

　　五、农村现代化转型的主要任务

　　城镇化是全面解决三农问题，是通过农村地区的工业化、城镇化进程，带动农业、农村和农民完成现代化转型。农村现代化转型的主要任务或目标，是农村乡镇工业化、农业产业现代化、社会结构城镇化、城乡经济社会一体化。

　　(1)农村乡镇工业化进程。在毛泽东的发展战略里，就是公社的工业化进程，这是我国传统农村现代化转型的客观趋势，是具有必然性的发展趋势。虽然人民公社解散了，但这一趋势并没有停止，只不过是乡镇企业替代了社队企业。这说明，在国家城市工业发展的基础上，在经历农业的基本建设阶段以后，及时开辟农村工业化的第二战场，发展农村二三产业，实现农民向二三产业的转移，是我国社会主义工业化道路的一个重要特征。人民公社后期社队企业的发展和改革开放以后乡镇企业的异军突起，正是这一进程的本质表现。这种农村工业化实际上是农村乡镇工业化，总体上类似于过去毛主席提出的“公社工业化”，而不是“村村点火、户户冒烟”的村级工业化。

　　(2)农村的城镇化进程。农村乡镇工业化进程产生的集聚效应，推动农村的城镇化，推动农民的离土和城镇化转移、集聚。农村小城镇建设是这一进程的典型形式。这里区别于一般意义上的西方城市化进程，即农民破产，转移到城市成为产业后备军。在广大农村乡镇形成很多新的小城镇的生长点。当然，这并不排除一部分农民通过各种途径向原有大中城市转移。

　　(3)农业的产业化进程。农业产业化进程是我国农业现代化的一般形式，是传统农业内部产业分化和区域分工的必然结果，是农业产业结构调整和完善产业体系的社会化进程。在农村工业化和城镇化进程的作用下，农业开始向产业化规模经营发展(也可以是家庭为主体的规模经营)，向不同区域的专业化分工发展，形成不同区域的不同主导产业和产品，并且不断延伸各自的产业链条，逐步实现标准化生产和加工，完成农业的区域专业化和产业体系的社会化,最终使城镇以外的一般农村转变为发展现代农业的区域。

　　(4)城乡关系的一体化进程。上述三项进程的发展，必然突破原有城乡分割的二元体制，在资源配置、产业布局、产业体系、社会管理和城乡经济社会政策等方面，加快城乡之间的融合，向城乡一体化方向演进，并最终完成整个国家的现代化转型。

　　这四个部分是相互依赖的整体。农村乡镇要工业化，实质上就是毛泽东提出的公社工业化，是指农村需要一场产业革命，成为国家城市工业化发展的地二战场，与国家的工业化共同构成我国的工业化、现代化的有机组成部分;同时，避免造成大量农业剩余人口拥进大中城市而造成农村地区的衰落，无法实现农业的现代化转型。另一方面，乡镇工业化也是在产业布局上相对集中，避免‘村村点火、户户冒烟“的低水平重复。所以，农村经济结构的工业化是农业现代化的经济前提。乡镇(公社)工业化的发展结果必然是城镇化集中、集聚，带动农村社会结构转变。这种发展和转变到一定阶段，必然形成城乡融合互补的一体化趋势，并最终完成中国从传统农业社会向现代社会的转型。

　　其中，工业化是产业结构或生产方式的变革;城镇化是社会结构或生活方式的变革;这两者共同构成我国农村向现代化转型的主要内容。从这个意义上讲，人民公社如果不被解散，他的发展应该有三大历史阶段和主要任务：1、农业基本建设阶段(60-70年代);2、公社工业化阶段(80年代);3、农村城镇化阶段(90年代)。人民公社作为一种制度和体制安排，只有在经历这三个阶段并完成这三大历史任务以后，才能立于不败之地。遗憾的是，在农村工业化大潮真正到来时，他却被解散了。

　　改革开放以来认识上的误区之一，是就农业论农业，而不是从农村产业革命的角度，即农业与工业的关系和整个农村经济社会结构根本变革的角度看问题。所以，过分强调分田单干的作用，却毁掉了农村(公社或乡镇)工业化的大好进程，造成既难以实现农业生产方式的转变，又无法完成社会结构的转型的历史难题。

　　六、农村工业化和城镇化的历史教训

　　中国的工业化包括国家的以城市国有工业为主体的工业化进程和以农村乡镇企业为主体的工业化进程，简单地说是国家工业化和农村乡镇工业化，是两条腿走路。农村工业化在计划经济体制时期就是人民公社工业化，在改革开放以后就是乡镇工业化。不能将农村工业化庸俗化为“村村点火、户户冒烟”的遍地开花的所谓工业化。

　　国家工业化推动国家的城市化发展，人民公社工业化或乡镇工业化推动农村城镇化发展。到工业化的中后期，则进入城乡一体化融合发展阶段。

　　改革开放以来的失误之一，是以农业适合家庭经营为理由，简单化地解散人民公社。由此造成的严重后果是农村失去乡镇一级的集体经济体制支撑和组织载体，公社工业化变成了“村村点火、户户冒烟”，为农村工业化和城镇化进程的夭折埋下伏笔。

　　解散人民公社的另一个严重后果是使集体经济体制下的农业产业化体系分崩离析。农业生产环节陷入分散的小农经济，农业生产资料供给、农产品流通加工、信用合作、服务体系等环节逐渐被私人资本所控制，有些重要环节甚至已经被帝国主义垄断资本所控制，如种子产业。

　　改革的另一个重大失误是以农村集体企业改制的名义，将乡镇集体企业私有化，导致农村工业化进程的中断，使农村地区在县城及乡镇层次逐渐失去本土集聚经济和人口的能力，生产要素迅速向大中城市集中，农村大量空壳化，城乡二元结构强势凝固化，“三农”问题成为难以解决的社会矛盾。

　　在理论上的一个偏差是照搬西方的城市化概念，而城市化被简单理解为农民可以进城打工。早已有人指出这是一种伪城市化或半城市化。这一逻辑的根本问题是没有跳出西方城市化的陷阱，本质上是以资本为主导的以农民为牺牲品的资本主义的城市化。不要说是不是社会主义，其实连“中国特色”也荡然无存。

　　七、什么是中国特色的农村城镇化道路?

　　从中国农村和农民现代化转型的角度看，真正具有中国特色的社会主义城镇化的基本前提，是重建新型集体经济体制，是将农民在产权明晰的基础上，通过合作制(村级)和公司制(乡镇级)的组织形式重新组织起来，在政府的指导和支持下进行乡镇统筹和规划布局，以农民为主体建设小城镇和新型农村社区，同时完成产业结构升级和社会结构转型。

　　从一定意义上讲，没有农村集体经济体制，特别是乡镇一级的集体经济体制，就没有我国农村的工业化和城镇化，在私有化基础上只能有资本主导的使农村衰落的城市化。如果不是简单化地解散人民公社，而是在政社分开的基础上，将“社”一级改造为村社集体持股的公司化的市场经济主体，那么，就可以避免“户自为战、村自为战”的格局，在乡镇层次形成一定的统筹能力。这种社一级的市场经营主体可以是各村经济合作社之上的联社，而联社可以按现代企业制度的规则兴办公司企业，也可以是各村经济合作社共同持股的公司体制。这一组织形式恰恰是农村城镇化转型的体制支撑。

　　中国特色的农村城镇化道路与西方资本主义城市化道路的区别至少有两点：1、不是消灭农村，农民全部涌入大中城市，而是大中小城市和小城镇协调发展，是依托乡镇工业化(过去的公社工业化)在广大农村地区发展一大批直接带动现代农业和新农村的小城镇;2、集体经济体制恰恰是农村城镇化的体制支撑。有农村集体经济体制才是我国的真正特色。没有了农村的集体经济体制，只能是逼迫农民进城的资本主义城市化。即便是在概念上改为城镇化，其实也还是走老路。

　　所以，新型城镇化是新型集体化+新型城镇化，是新型集体经济体制支撑的农村城镇化道路。这里的新型集体化主要是指农民的组织化，并非简单地回到改革前的模式，而是在产业分化的基础上按产业重新组织起来的新型集体经济体制。其实现途径是发展镇域经济和强化乡镇统筹功能，基本的组织形式是合作经济组织和公司化企业组织。

　　在经济体制上是合作化和公司化，是村级集体经济合作化和乡镇(原来的社一级)集体经济公司化;是形成乡镇、村和农户的新的三级体制，这里并不排除农业环节的联产承包制。

　　在产业布局上，乡镇一级以工业化为主导，实现二三产业的集中布局，建设产业园区和城镇社区，承担农业劳动力和人口的本土化集中转移，成为行政、经济、科技文化和社会服务的中心，辐射带动外围农村地区和传统农业的现代化转型。村一级以现代农业为主导，壮大集体经济实力，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。

　　在村庄形态和社会结构变革上，是建设城镇社区+新型农村社区，实现本土的集中、集聚。典型的社区结构形态是1+X。1是乡镇中心的小城镇社区，X是中心外围的若干新型农村社区。所以，农村的城镇化，实际上就是小城镇建设加新农村建设，并且是以小城镇建设带动新农村建设，是一种一体化的联动，而不是将两者分割开来。这里的关键是产业布局的调整和产业结构的升级，是传统农村社区的改造和提升，是土地资源的集中集约化配置，是新型集体经济体制的改革和创新发展。

　　中国经济保持可持续发展的真正动力在内需，而启动内需的关键是重建农村集体经济体制，并依托集体经济体制大规模启动农村城镇化进程，包括小城镇建设和新型农村社区建设。这里需要政府的科学规划的调控，需要强化乡镇统筹功能和能力，需要重新把农民组织起来，需要建立新的集体经济组织形式和结构，需要土地承包关系的调整和建设用地的集中配置，需要国家财政对基础设施建设的投入和信贷政策的支持等等。但是，可以给出的简单结论是：没有集体经济体制支撑的城镇化，一定是资本主导的资本主义的城镇化道路。

　　2013-10

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