集体建设用地入市能否减少城乡差距?

　　将土地非农使用的收益给到特殊的处在城郊的少数农民，不仅没有减少城乡差距，反而是在原有的城乡之间形成了一个城郊的独特的土地食利阶层。

　　一、

　　近读《中国土地政策蓝皮书·2011》(中国大地出版社2012年版)，读到中国土地学会副理事长黄小虎先生“我国土地制度与土地政策的走向”一文，受益匪浅。同时，有些观点似不同意，仅就集体建设用地入市能否减少城乡差距作一商榷。

　　黄小虎先生认为：“改革开放30多年来，‘蛋糕’做大了，但是分配不公，这是当前的突出矛盾。导致分配不公的原因很多，现行征地制度和政府经营土地是其中十分重要的原因”。而首先是导致城乡差距的扩大。“一方面，国家不允许集体建设用地进入市场，极大地限制了农民自主实现工业化和城市化的积极性”;“另一方面，国家征收农民用地，不管是用于基础性、公益性建设，还是用于经营性项目，一律按被征地农业产值的倍数补偿，由政府定价，农民没有谈判地位。前几年有学者研究指出，政府出让土地价款中，征地补偿费仅占不到10%”[1]。

　　黄小虎先生的观点非常具有代表性，事实上，当前学界的主流声音都认为，不允许农村集体建设用地进入市场是导致当前中国城乡差距扩大的重要原因。如果允许农民集体土地进入市场，农民就可以分享到土地非农使用的增值收益。如果国家能按土地非农使用的市场价值补偿农民，农民就可以有在目前所获征地补偿费的基础上增加十倍乃至几十倍的收入。农民收入增加了，城乡差距自然就减少了。黄小虎先生还深情地写道：“把‘涨价归公’付诸实施，必然带有一定的强制性和革命性，用来剥夺阻碍生产力发展的少数食利阶级，无疑是合理的，但用来剥夺与土地直接结合的、占人口绝大多数的广大劳动农民，就是荒谬的了。在新中国建立相对独立、完整的民族工业体系过程中，广大农民作出了重大贡献，付出了巨大代价。……，如果说有什么东西需要‘归公’的话，广大农民理当处在‘公’之列”[2]。

　　二、

　　那么，允许集体建设用地入市，将农地转用为城市建设用地所形成增值收益给到农民，就可以减少城乡差距，让农民得到好处吗?

　　土地是一种特殊的生产要素，其最大的特殊性在于不可移动。土地不可移动，而工业化和城市化却要平面推进，这样，处在工业化和城市化推进面上的城郊土地就会具有更高的价值，这种价值是因为城市工商业发展，农地非农使用所带来，与农民的劳动无关。国家为保护耕地采用了偏紧的建设用地供给，从而使城市建设用地相对稀缺，进一步增加了城郊农地非农使用的价值。

　　因为特殊位置和国家偏紧建设用地供给导致的国有建设用地稀缺，使城郊土地非农使用可以产生巨大收益。从目前城市建设用地价格情况来看，特定位置的农村集体土地非农使用收益，每亩可以达到上百万元甚至数百万元。若这些收益都归农民，则几乎每个农户都可以成为千万富翁，可谓“一夜暴富”。而这些财富与农民的劳动无关。即使征收50%的资源税，农户土地收入减半，也是千万元的收入，也是“一夜暴富”。

　　农民暴富本来没有什么不好，但有人暴富，一定会有人付出代价，因为没有无缘无故的财富。从现行土地制度安排来看，这些可以让农民一夜暴富的财富的主体部分是由地方政府以“土地财政”的形式获得。农民暴富，就意味着地方政府土地财政的消失。众所周知，中国现在正处在快速城市化的特殊历史阶段，中国之所以可以取得当前十分优良的快速城市化的成绩，正是拜土地财政所赐。一旦地方政府的土地财政被郊区农民拿走，则耗钱极多、难度极大的城市基础设施建设将无法进行，中国的城市化将遭受重大冲击。

　　更进一步，因为可以分享甚至独享土地非农使用的增值收益，处在特殊位置的城郊农民就可以获取巨额土地收益，这样可以一夜暴富的，只能是处在特殊位置的城郊极少数农民，这部分农民数量只占全国农民的5%，且如此少数的农民一旦分享到如此巨大的土地非农使用增值收益，必然会形成一个新的土地食利阶层，这个土地食利阶层也就一定会很快地腐化堕落下去。

　　也就是说，即使土地非农使用的增值收益都给到农民，其结果也只是将土地收益给到了处在特殊区位的极少数的城郊农民，这些农民的富裕，不代表全体的最为广大农民的富裕，反过来，因为土地增值收益归到特定的少数农民，地方政府缺少土地财政的支持，地方政府更难进行城市基础设施建设，就更要向中央伸手要财政支持，以前中央用于向全国农民进行转移支付的万亿计的财政资源也会因此受到挤压，全国农民反而因此利益受损。

　　因此，将土地非农使用的收益给到特殊的处在城郊的少数农民不仅没有减少城乡差距，反而是在原有的城乡之间形成了一个城郊的独特的土地食利阶层。笔者称之为“中国三元利益结构”。中国现行土地制度最大的优点就是防止了土地食利阶层的形成，而将中国经济发展形成的剩余较为公平地用作了公共财政。

　　三、

　　当前中国没有形成一个土地食利阶层，其原因就在于，新中国的土地制度安排已经将土地既得利益集团消灭了，土地既得利益集团作为一个阶级或阶层，不仅没有法律基础，而且也没有这样的人员基础。资产阶级革命和社会主义革命所形成的目前中国土地制度的宪法秩序使中国可以实行“涨价归公”，从而可以让国家有能力在快速工业化和城市化进程中进行基础设施建设、发展战略产业和进行城乡之间和区域之间转移支付的基础条件。中国现行土地制度中的宪法秩序是中国经济得以持续发展，中华民族得以伟大复兴的基础。

　　因此，与黄小虎先生等当前中国学界主流意见相反，笔者认为，中国现行土地制度是合理的。农村集体建设用地入市，建立所谓城乡统一的建设用地市场等等政策主张是错误的，不合时宜的。

　　我们要保持并完善中国特色的现行土地制度。

　　2012年9月16日下午

　　[1] 《中国土地政策蓝皮书·2011》，第149~150页，中国大地出版社2012年版。

　　[2] 《中国土地政策蓝皮书·2011》，第152页，中国大地出版社2012年版。

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