【核心提示】农民工入户城市的意愿并不强，阻碍他们入户的主要不是制度原因，而是经济与情感因素。地方政府在推进新型城镇化的进程中，必须充分尊重农民和农民工的自主性及对故乡的感情，要避免采取行政命令的方式，使某一地区的农民或农民工“一刀切”转为市民。

　　新型城镇化的核心是“人口城镇化”，为此要重点推进农民实现四大转变：地域上从农村到城市，职业上从农业到非农业，身份上从农民到市民，福利上从自助型到社会型。如果仅仅实现了前两个转变，“农民工”的身份依然未实现转变。2012年，中国农民工已达2.62亿，农民工数量庞大，其能否实现市民化对新型城镇化战略的成败有重要影响。且农民工已经在城市工作生活了一些时间，对城市更为了解，融入城市的愿望更为强烈，在市民化上也更具有客观可行性，因此，农民工市民化应该是推进新型城镇化的工作重心。

　　放开中小城市户籍不能彻底解决农民工市民化问题

　　自农民工问题产生以来，如何突破户籍制度的限制，使农民工融入城市，是学术研究的热点，也是中央和地方政府工作的重点之一。但无论是学术研究还是政策实践都基于一个基本假定，即“户籍限制在短期内不会放开”，因此，农民工城市融入的重点是“劳动力流动和劳动保护”，而不是“市民身份和服务均等化”。随着新型城镇化战略的实施，这一假定可能发生重大转变——国家发改委提出，中小城市特别是地级市以下城市有望全面放开户籍限制，这意味着，在大量的中小城市，农民工可以轻松实现第三个转变，即“身份上从农民到市民”。

　　然而，仅放开中小城市户籍并不能彻底解决农民工市民化问题。

　　阻碍农民工落户城镇的主要原因是经济就业和感情因素

　　首先，中小城市农民工吸纳能力不足。除北京、上海等大城市之外，中小城市户籍的“含金量”较低。根据国家统计局2012年农民工监测报告，在1.6亿外出农民工中，在直辖市、省会城市务工的占30.1%，在地级市务工的占34.9%，在县级市务工的占23.6%，且主要集中在东部沿海地区。虽然中小城市生活成本低、离家较近，但各种资源大都集中在省会以上城市，中小城市就业机会有限，工资水平较低，且教育、医疗、交通等资源相对匮乏，以至于农民工宁肯千里迢迢地从家乡到东部沿海地区务工，也不愿在家乡附近的中小城市打工。

　　其次，农民工落户中小城市的意愿不足。根据江立华课题组2012年的调查，对于未来的定居地点，约37%的农民工选择老家农村或小镇，约36.7%的农民工选择老家的县城或地级市，另有17.3%的农民工选择其他城市，绝大多数农民工无意定居家乡以外的中小城市。至于不在城市定居的原因，有6%的农民工表示因为户籍限制，60%表示经济条件不允许，另有40%的人表示工作不稳定，排在第三位的因素是亲人都在老家，占36%。由此可见，阻碍农民工入户城市的主要原因是经济和感情因素。

　　户籍限制放开后，农民工融入中小城市的机会和可能性会有所提升，但户籍放开只是解决农民工市民化问题的起点。中小城市，特别是中西部地区中小城市就业机会有限、公共资源不足是制约农民工定居中小城市的根本所在，因此提升中小城市的人口吸纳能力是实现新型城镇化的必然条件。

　　在中小城市建设社区式的产业园区

　　促进农民工融入中小城市可分为两个阶段：第一阶段是将农民引向中小城市;第二阶段是将进入城市打工的农民工留在中小城市。在中小城市户籍限制放开的背景下，笔者认为应重点从以下几个方面设计中小城市农民工市民化的政策路径。

　　第一，在本地市民化是农民工融入中小城市的主要方向。所谓本地城市化，就是农民或农民工在家乡的地级市及县内实现城市化。各项调查表明，农民工虽离开家乡到外地打工，但如果家乡有较好的就业机会，大多数人都愿意在家乡或者家乡周边的城市打工;就定居意愿的调查来看，也是如此，有意跨省落户者非常少。2010年，我们在珠三角和长三角的调查表明，外省人中愿意落户打工城市的仅为22%。这给我们的启示是，新型城镇化的推进必须考虑到城乡关系，特别是农民对故乡的感情;另外，人口在一个县或地级市内进行流动，带来的土地、社保的流转也相对容易实行。

　　第二，创造就业机会、提升就业质量是农民工融入中小城市的前提。就业是民生之本，稳定的就业是农民工实现市民化的前提和基础。随着沿海地区或大城市产业结构的调整，劳动密集型企业将逐步往内陆地区或中小城市迁移，中小城市要做好承接新一波产业转移的准备，为农民工创造就业机会。仅有就业机会还不够，关键是进一步提升进城农民工的就业质量和劳动收入。提升就业质量，根本上需要通过教育和培训提高农民工就业能力。这不仅对农民工个人适应城市有意义，对于提升我国产业水平和促进产业转型也具有重要的意义。

　　第三，建设社区式的产业园区。过去30多年间，东部沿海地区大面积建设工业开发区，虽然有利于形成规模效应，但开发区内厂房林立，远离城区、学校、医院、商场等，便民设施非常少，难以发育成一个功能完备的城市社区。农民工在这类开发区中工作，仅是一个城市过客，根本无法参与城市生活。中小城市在推进新型城镇化的进程中，应该避免工业开发区带动城镇化的模式，建设社区式的产业园区，即居民小区、学校、医院以及商场等基础设施配套建设，让城市新移民不仅可在园区内工作，还可在园区内像市民一样生活。

　　城镇化虽然是现代化不可避免的趋势，但在中国不是一朝一夕可完成的。就目前来看，农民工入户城市的意愿并不强，阻碍他们入户的主要不是制度原因，而是经济与情感因素。地方政府在推进新型城镇化的进程中，必须充分尊重农民和农民工的自主性及对故乡的感情，要避免采取行政命令的方式，使某一地区的农民或农民工“一刀切”转为市民。

　　（作者单位：华东理工大学社会与公共管理学院）

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