中国土地制度向何处去

贺雪峰

http://chinaleftreview.org/?p=272

贺雪峰，华中科技大学中国乡村治理研究中心主任，教授，博士生导师，出版《新乡土中国》、《乡村治理的社会基础》、《乡村研究的国情意识》、《乡村的前途》、《什么农村，什么问题》、《村治模式：若干案例研究》等著作。长期从事农村调查和乡村建设实验。本文为贺雪峰新著《中国农村土地制度向何处去》一书导论部分的主要内容。该书将于2010年上半年正式出版。

为什么我国的农民问题那么难解决？三农的问题那么复杂？政策每年都在出，而且都是一号文件，是最重要的政策，但是见效甚微。原因就是没有抓住根本，是在外围兜圈子。核心问题是农民对土地的所有权 。¹

土地私有化只会使现在相对贫穷的农民变得更富，君不见，台湾的很多农民比城里人富，就是因为他们有大块土地完全的所有权 。²

令人不解的是，因照搬“私有化+市场化”教条而失败的经验比比皆是，而理论界的不少学者却依然对其深信不疑 。³

假定土地私有化就能更好地保障农民的权益与收益，这是对世界历史，尤其是近代社会转型史的惊人无知 。⁴

中国农村土地制度向哪里去，成为近年来国内政界、学界和社会各界关注的焦点。十七届三中全会用大量篇幅来讨论中国农村土地制度，在此前后，学界在土地制度上展开了激烈争论，中央和地方各级政府也各有想法。土地是农民的命根子，九亿农民离开土地，农民的生活就会变得困顿；因为不可再生和不可移动的特点，随着城市化和工业化的发展，土地非农使用可以产生巨额的级差收益，如何分配土地级差收益，不仅涉及到我们如何认识中国农村土地的性质、中国的现实国情等问题，而且涉及到未来中国发展战略的选择；土地是农业的基础，离开土地，就不能生产出粮食等农产品，而中国以占世界7%的耕地来养活22%的人口，耕地资源的有限就不是一个虚假问题；从事农业生产的农民，他们在有限的耕地上，只能获得有限的收入，将来相当长一个时期，农民收入增长慢于整个社会收入增长的状况可能难以改变；从事农业生产的农民，他们最需要的是什么？他们从事农业生产的困难在哪里？他们未来的出路何在？不仅是农民，而且城里人越来越买不起住房，有人说住房太贵是因为土地太贵，为什么土地会那么贵以至于城里人都已买不起住房？等等，所有这些问题，都关涉九亿农民切身利益，关涉中国现代化前途，关涉到所有中国人生活的重大问题。

也正因为土地关涉各方面利益，土地制度引起社会各界的高度关注，而使土地制度被笼罩上各种纠结不清的关系。我们需要对中国农村土地问题的实质进行讨论。撰写本书的目标，就是试图透过云遮雾罩的道德情绪，厘清中国土地问题的实质，找出当前中国土地问题的根本，并因此提出关于中国土地制度发展走向的建设性意见。

二

本书将分六章来讨论中国农村的土地制度，主要是想回答以下五个问题：一是在当前中国经济社会发展不平衡，农村社会已经高度分化的背景下，农民和农村的所指以及农村土地的涵义。我们要对土地和农民进行分类。在讨论农村土地问题时，首先要搞清楚我们讨论的是“什么农民的什么土地”，不搞清这个问题，就可能用少部分城郊农民的土地问题来想象一般农村农民的土地问题。这样的误会不仅发生在一般民众身上，也常常发生在政策官员和专家学者身上。

二是当前中国农民到底要什么。农民数量虽然庞大，他们却是地地道道的弱势群体，他们往往被人“代表”，而不能确切地表达出自己的所要。农民到底要什么？《财经》杂志借小岗村农民的话说，农民不仅要土地的使用权，而且要土地所有权，农民要求土地私有化⁵ 。农民要土地所有权，可能正如陈志武说的，现在农村老年人还对建国前的土地私有制有记忆，他们因此可能提出对土地所有权的要求⁶。不过，笔者在全国20多个省市农村调查，极少听到农民要土地所有权，倒是笔者的舅舅说土地应该私有化，而我的舅舅恰恰是一个喜欢读书看报的人，他认为土地应当私有化，来自他的读书看报，而非自己意愿的表达。一般农村用于农业的农地，农民要土地所有权干什么？与其说他们要土地所有权，不如说他们要农业生产方便，要克服公共品供给困难所导致的生产不便。

三是什么农民在要土地的权利，及他们要什么权利。当前中国农民的分化，不仅表现为城郊和沿海发达地区基本上已经脱离农业的农民与一般农业型农村地区农民的分化（这个分化是我们要讨论的第一个问题），而且表现在农业型农村地区农民的分化。一部分农民因为考上大学，毕业后在城里有了工作，在外做工头当老板赚了钱，他们就逐步地融入城市，成为城市一员了，他们不再依赖于土地；一部分农民已经以外出务工为主要收入来源，且有多年不再从事农业生产，他们将土地租给他人耕种；还有一部分农民虽然也有二、三产业的收入，但他们的主要收入来源是农业，他们靠耕作来获得主要收入，也就是我们所讲的农业劳动力。因为对土地的依赖不同及收入来源的差异，农民也已经发生分化，不同的农民对土地权利有着相当不同的要求。若我们不能搞清楚是什么农民在要，我们就可能错置这个时代的问题。

四是当前的土地制度安排，到底是要解决农民问题，还是要解决农业问题，谁是更为重要的考虑目标。农业是国民经济的基础，没有一个稳定的农业，就不可能有顺利的现代化。但是，当前在有九亿农民的背景下，在特殊的城市化道路安排下，中国农民转移进入城市是一个漫长过程。离开土地收入，农民的劳动力再生产就可能会面临困境。土地不仅是农民的最后保障，而且是农民获得基础生活资料从而体面地完成劳动力再生产的重要一环。

五是关于土地级差收益的性质及其分配。在当前土地级差收益的分配上，有一种强烈的情绪，就是我们已经剥夺了农民几十年，现在不能再剥夺农民了，我们必须让利于农民，让农民都成为地主。这种说法不仅忽视了当前中国农民实际上已经发生的巨大分化，而且误会了土地级差收益的性质。因为土地级差收益分配的让利于农民，可能往往是让利于少数强势农民，而忽视了中国大多数农民的利益。土地级差收益来自二、三产业发展对土地的需要，离开二、三产业的发展，抽象地以为农地非农使用就可以产生级差收益，是缺乏基本常识。但正是在离开这个基本常识的情况下，中国地方政府以经营土地为目标，制定出诸多荒唐的政策，中国学者也因此提出诸多荒唐的建议。

三

本书将讨论以下一些流行的似是而非的观点，并给出自己的结论。

1、让农民都成为地主？
2、当前关于土地制度的讨论中，弥漫着一种浪漫主义想象，就是以为只要有一个好的土地制度，农民就可以从中获益，就可以人人成为地主，农民因为有了好的土地制度，就可以富裕起来。以为当前农村之所以还是穷，农民之所以还是苦，就是因为制度不行，尤其是土地制度有问题。这种观点认为，分田到户解决了温饱问题，但因为分田到户后，农民只有土地的使用权，而无土地的所有权，而无法富裕起来，小岗村人称之为“一夜迈过温饱坎，三十年未过富裕门”。

表现出这种对土地制度无穷想象的集体狂燥症的典型，是成都近年来的“土改”。《中国新闻周刊》记者在都江堰市采访，都江堰市委书记在解释土地“产权改革”时举例说：“确权办证，就是要把土地、房屋和林地这些本本发到村民手里”。“双流的豌豆尖，卖到了国外是100元一斤，而我们本地是两三元一斤，这就是集中经营的效果。双流还有羊肚菌，卖到国外，一亩地一年产值是1.5万美金，这在国内是很难想象的”。“只要大家把土地的归属权弄清，房子有了产权就可以用来担保贷款，拿钱去搞这些项目”。⁷

并非仅仅都江堰市委书记认为只要给了农民完全的土地产权，农民就可以致富，整个成都实验的基调皆是如此。同期《中国新闻周刊》写道：“确权以后，鹤鸣村共整理出1200多亩流转耕地。2008年6月，一家名为通达生态有限公司的企业闻讯而来，通过土地流转获得了其中约1000亩地的经营权，用于种蔬菜、花卉，并且按每亩每年850斤大米约1400元支付租金”。此外，租出土地的农民还可以在通达公司做农工，农民有租金收入再加做农工的工资收入，其所获要远高于以前的收入。

类似以上立论，我们还可以在各个地方政府推行农业产业化的讲话中，在各个专家学者的论述中，在各个新闻媒体报道中频频见到。比如，周其仁在给成都重庆城乡综合配套改革试验区的建议中提出试办土地交易所，他乐观地估计：“农民自用的建设用地权一旦经由市场竞价，可能表现为惊人数目的货币财富。”⁸ 而仅仅从农地使用来看，这种乐观意见也认为，建立在土地确权基础上的土地流转可以让农民富裕。这种立论的要点大致有三：一是农民土地所有权或更加明确彻底的产权十分重要；二是农民有了更大的土地产权，就可以有更多的土地投入及产出，也可以将土地流转出去获取租金；三是农民除了获取租金以外，还可以安心外出务工或在流转出去的土地上做农工，从而获取工资。农民因为有了土地租金收入，又有分红和工资收入，三笔收入加起来，农民就会富起来。

这显然是不可能的。2008年9月，成都市委邀请笔者等人到成都考察其土地流转情况，笔者参观了三个村，都是在农民土地确权后，再将土地流转到公司，公司以流入的土地种植蔬菜、瓜果和药材，农民从中获得租金以外，还可以从土地收益中分红。参观三个村的土地租金都比较高，每亩每年租金约1000元，如此之高的租金，若将租来的土地用于种大田作物，显然是不能赢利的，因此只能用于种植高效作物如瓜果蔬菜和药材，其中两个村在07年种西瓜，市场行情不错赚了钱，但到08年西瓜行情不再好，租入土地的公司没有赚钱，不仅分红无从谈起，而且支付租金也成为问题。

其实，只要还有常识，我们就会懂得有限的土地是不可能让农民变得富裕，除非土地可以长出金条。中国现有耕地18亿亩多一点，按9亿农民计算，人均不过2亩，户均不足10亩。这18亿亩土地主要用于种植大田作物如水稻、小麦、玉米等，这些大田作物价格和产量都比较稳定，需求量也比较稳定。少数土地可以用作种植经济作物，但经济作物的特点是价格不稳定，市场风险大。无论如何，在中国农民人口众多、耕地总量大但人均耕地较少的国情下面，土地无论是用于种植大田作物还是经济作物，其产出都是相对固定的，农民可以从农业中获取的收益也是相对固定的。

在不考虑国际市场的情况下，市场没有持续扩大，农民生产的农产品越多，就越是不值钱，增产不增收是必然的。农民种大田作物是无出路的，而若有较多农民拿出较多土地种经济作物，则经济作物的价格也不可能高，农民仍然无钱可赚。也就是说，从宏观上看，9亿农民耕种18亿亩土地，无论有多么巨大的积极性，农民都不可能从农业中获取更多的经济收入，相反，在农产品生产过剩的情况下，农民因为增产不增收而可能导致收入下降。农民若将土地用于农业生产，所有权如何安排其实是不重要的，重要的是使用权，且使用权的重点不在于长期稳定而在于方便生产。

如果将土地用作建设用地，土地可以产生出巨额的级差收益，从而可能使农民从土地产权中获取收益。但这个时候，农民从更多土地权利中获取收益的状况，已经与农民自己的生产经营积极性没有关系，而只与他们从土地级差收益中分享更多收益有关系，或者说，他们这时不再是生产者，而只是消费者，是食利者群体，他们不是因为自己的生产经营，而是作为土地的占有者而来分享社会经济发展成果。这种不用劳动即可以获取的土地收益，即使对这些农民有利，也并没有创造出真正的社会财富。城郊农村，城市发展带来土地转化为建设用地从而导致土地增值，城郊农民因此可以分享土地增值收益，若城郊农民因为有了更大的土地权利而成为不用再劳动而可以坐享其成的地主，而成为这个社会的食利阶层，这样的农民也只是且只能是中国农民的少数。那么，能否将更多农地用于建设从而获取更多土地级差收益？答案是不能，一是土地资源有限，二是土地非农使用的级差收益正是来自对土地非农使用的限制，一旦土地都可以非农使用，则土地级差收益就会大大地减少。

在多数农村的农民仍将从事农业生产的情况下，他们对土地所有权的要求没有实际意义。

3、农民不仅要土地的使用权，而且要有土地的所有权？
4、很多论者都会想当然地认为，农民需要更大土地权利，现在仅仅给农民以土地使用权是不够的，农民还要求有土地的所有权。

这种说法似是而非。若你问农民是否要更大的权利，农民当然会说“要”，任何人都会这样回答。问题是，农民个人更大的土地权利，并非只是他一个人独自扩大了土地权利，而是所有农民都扩大了自己的土地权利，所有农民土地权利的扩大，就使之前的集体土地所有权变小，之前集体可以做得成的事情，从此不再可以做成。

全国95%的农地都是要用作种植的，用作种植的农地，关键是使用权。当前的中国农村，国家不仅不再向农民收取税费，而且给农民以种植补贴，农民种地有自主权，可以种粮食，也可以种经济作物，他们有决定自己种什么的自由，并从市场上获取相应的种植收益。农民种什么的自由是土地使用权决定的，农民并非非得有了土地的所有权才能面向市场决定种什么和怎样种。或者说，只要是用于农作，更大的农地权利对于农民其实并无意义。

用于农作的农地有个投入问题，即若农民有稳定的土地使用权的话，农民就可能更加珍惜自己的土地，种植更多绿肥，更少掠夺性地使用土地。要做到这一点，只要保持土地的使用权相对稳定就可以了。1980年代分田到户以来，全国绝大多数农村的土地都保持了这种相对稳定，即使土地经常调整的农村地区，土地往往也是小调整，即依农村人口的变动，对变动部分人口的土地进行调整，绝大部分土地是不调整的。

而若农民有更大的土地权利，以至于任何土地的调整都无法进行。之前土地可以调整时，作为土地所有权主体的村组两级可能应应农民要求来建设一些基础设施。比如沟渠、集体灌溉设施、机耕道等，再如土地连片的调整。现在因为土地权利已经固化（更大的农民的土地权利），而使集体组织的基础设施建设几乎不再可能，农户合作因为无法克服高昂的集体行动成本也难以达成。其结果就是，农民有了更大的土地权利，他们仍然在这片土地上种植农作，但他们却因为土地利益的固化而使集体行动更难达成，农作更加不便。土地权利更大的好处未得，而坏处却已无处不在。

若农民将土地用作农作，他们干嘛要更大的土地权利？

那么，农村是否有人需要更大的土地权利？当然也是有的，不过，并非是真正耕作土地的农民（耕者），而是两类已经离开或即将离开土地的农民（非耕者）。

换句话说，真正要求更多土地权利的农民，往往并非是耕田种地的真正的农民，而是已经脱离农业进入城市的农村人。这些人有的已经在城市获得稳定就业和收入，成为了地道的城里人，比如大学毕业后在城市参加工作的人，根据《农村土地承包法》，他们因户口已经转入城市，村集体就可以收回其承包地。还有的通过做生意、当包工头、办厂，而获得大量收入，而可以在城市买房安家等等。这些已经融入城市生活的人们，已经不依靠土地来获得收益了，但若仍然可以占有土地，他们就愿意让土地空在那里，或租给耕者耕种以收取租金。他们因为在城市有固定的收入来源，而不愿意将土地权利彻底流转出去——农地流转出去也值不了几个钱，他们因此将土地放在那里“有着”，等着土地将来的升值，或留作“乡愁”。

还有一种外出的农村人希望有更大的土地权利，就是那些进城生存仍然艰难的人，他们在城市务工，但务工收入不足以支撑他们在城市安家生活，他们在城市做小生意但总是面临资金短缺的困境，他们在城市生活艰难且风险很高，总是处在风雨漂摇的状态，因此，如果有更大的土地权利，可以将土地抵押或卖掉，他们就可能获得一笔在城市安居的资金，他们提高了在城市生存下去的机会。不过，农地不可能卖出高价，这些卖地收入即使可以提高他们在城市生活下去的机会，往往也只能起很小的作用。随着年龄增大，在城市务工收入降低，越来越难以在城市体面地生存下去了，他们会发现再想回去已经没有可能了。

也就是说，那些离开了土地的非耕者往往希望有更大的土地权利，而这些非耕者中，一类是已经在城市获得稳定就业与收入者，他们在目前的《农村土地承包法》规定下面（也就是目前的土地产权安排下面）本来就应该将土地归还给集体，再由集体分给真正的耕者。有了更大的土地权利，他们就可以在不依靠土地收入的同时，仍然通过出租土地来获取租金，土地产出通过租金源源不断地流入城市。且这些人因为有城市收入，而不会随意卖掉土地。

有了更大的土地权利而会将土地卖掉的非耕者，是那些进城务工但并未获得稳定就业和收入者，他们希望通过将土地权利变现而提高在城市生存下来的能力。但恰恰这些人可能面临进城失败，一旦失败，之前的土地权利又已变现，农村是再也回不去了。他们就可能不得不忍受比农村生活更加不体面和无尊严的城市贫民窟生活。考虑到中国九亿农民的庞大数量，进城失败而又回不去的农民即使只有少数，也会高达数千万。庞大的城市贫民窟可能造成严重的政治社会后果，这是我们必须要有谨慎的农地制度的一个原因。

3、乡村干部侵害农民土地权利？
4、乡村干部太坏，他们利用土地集体所有的权利来谋取私利，土地集体所有事实上就是土地的干部所有，农民利益因此受到极大损害。要保护农民的利益，必须防止村干部利用土地集体所有来侵犯农民权利。这也是最近十多年来一般人对乡村干部形成的刻板印象。

土地集体所有，所有权归集体，使用权归农户，这种两层构造本来是一种很清晰且合乎当前中国农村实际的产权构造，但我们片面强调使用权稳定，将农村土地使用权越来越所有权化，其后果就是农作越来越不方便。农作不便，农民要求村干部调地，调地会触动少数农民利益，并可能引起这些农民的不满和上访，上访的农民说村干部违反了土地承包关系稳定的政策，国家认为是村干部政策水平低，想通过调地来谋取私利。国家越来越不放心乡村干部，从而越来越将土地权利赋予农民，而农民土地权利越大，土地利益就越是固化，土地上的基础设施建设就越是困难，农民的农作就越是不便。这样就形成了中国农村土地制度的一个悖论。

换句话说，种地农民需要通过调整土地来为农业生产提供方便。土地调整是村组集体为农民提供生产方便所可以使用的不多手段之一，农民有内在的调地要求（这种要求并非仅仅是平均主义的土地要求，更主要的原因在于方便生产），但调地会引起既得利益的变化，且调地也不可能真正做到完全的公平合理。一旦调地影响到自己的利益，利益受损农民就可能凭借国家关于土地使用权保持稳定的政策上访，他们上访的诉求是乡村干部政策水平低，破坏法律，侵犯农民的土地权益。

农民上访，引起上级对乡村干部调地行为的不满意。上访农民当然不会说是因为村民强烈要求调地，调地是为了生产方便，而会说是乡村干部政策水平低，侵犯农民利益。上级为了减少农民上访，就下发文件，制定政策，通过法律，进一步强调农民的土地权利，弱化集体的土地权利，就进一步削弱了调地的合法性。

但是，农民为了生产方便而内在要求调地的动力仍在。农民强烈要求村干部调地以解决生产不便的问题，村干部不调地，农民会认为村干部消极无为，不作为，不做事，这样的村干部当然是不好的。那些关心农民利益，真正希望为农民提供生产方便的村干部，就会下决心调地。而在上级越来越明确的土地权利归农民，农户不仅承包土地使用权30年不变，而且所承包具体地块也不变的政策法律规定面前，调地又会引起自认为利益受到损害的农民的坚决上访。政策法律规定越是明确，认为自己利益受损农民的上访理由就越是充分，上访动力就越大，上访积极性越高。在上级的眼界中，就越是反映出乡村干部政策水平低、法律意识差，因此就越是要制定更多明确的法律来保护上访农民土地不被调整的利益。

这个过程中，学者和媒体在漠视调地有合理性的前提下，除了看到乡村干部素质低，违反政策法律的胆量大以外，就什么都看不到了。这个过程中，村干部除了被搞得臭名远扬以外，没有得到任何回报，村干部退出农民生产环节的活动，农村双层经营体制彻底解体，中国农业陷入困难局面。而不调整土地，农民生产所需公共设施就无法建立，最终就不是某一个农民，而是所有农民的利益都严重受损。

其结果，我们是名义上给了农民更大的土地权利，排除了村干部为农业生产提供公共服务的可能，而导致农业生产基础条件急剧恶化。这是一个任何一方都输的诡异结局。

当前中国出现的关于土地制度的不切实际的浪漫主义情绪，是十分误导且有害的，若我们不能真正深入地分析和理解中国农村土地制度的内在逻辑，不能厘清当前土地制度上的种种想当然，我们就可能丧失自己在土地制度上的优势，而选择一条错误的道路。

本书希望在回到常识的基础上，通过摆事实讲道理，条分缕析，厘清当前中国农村土地的实质，揭示土地制度上的各种浪漫主义情绪的虚妄，并提出针对性的政策建议。

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