【破土编者按】陕甘宁边区时期的中共有一套独特的民主建设经验，本文介绍了边区的权力机关、立法机关和民意机关——参议会。本文作者回溯了参议会的起源、结构和性质，并将其与工农苏维埃大会对比，总结了参议会建设的成就与不足。就陕甘宁边区的民主建设问题，破土欢迎不同的观点进行争鸣，来稿请寄groundbreaking@126.com。  

 （图片来源：《古元木刻选集》）

“虽然陕甘宁边区政府在1937年9月6日才正式宣布成立，但它在这以前很久就开始工作了。直到1937年春，它像早期的江西苏维埃那样，许多职责下放给由党监督的地方军政委员会。1937年采取统一战线政策后，没收地主财产被终止了，而一个由更多人参与的“新民主”体制被建立起来——然而并不废弃党的最终控制。每一级都选举人民代表大会，从代表大会产生行政机构，处理政府的实际工作。虽然宣布了普选权，但党可以不许某些人投票或当选：汉奸、罪犯、敌特、低能儿等等。国民党党员可以投票并为人代会工作，但只作为个人，不作为一个有组织的政党的代表。此外，每一级行政机构都必须由上一级的机构批准，并向其负责。共产党员在各级人代会中占很大比重；在行政机构中他们通常也占多数。值得注意的是，这一选举程序很快就终止了，而边区人代会直到 1939年 1月才召开，这意味着无论是名义上还是事实上，整个结构都是由党中央任命的边区政府指导。[1]”

这段载于剑桥民国史的内容是对抗战期间陕甘宁边区中共民主政权的一个概括性叙述，作为剑桥学派的权威，其观点亦可代表西方汉学界的主流认知。文中记叙内容提到了人大会，其实不甚准确，其真正的名称应该为参议会。

何为参议会？

参议会是边区的权力机关、立法机关和民意机关。根据《陕甘宁边区各级参议会组织条例》规定，边区参议会分区参议会、县参议会及乡参议会三级。边区参议会职权有十项，包括:

(1)选举边区政府主席、边区政府委员及边区高级法院院长；

(2)罢免边区政府正副主席、政府委员及边区高等法院院长；

(3)监察及弹劾边区各级政府之政务人员；

(4)创制和复决边区之单行法规；

(5)批准关于民政、财政、建设、教育及地方军事各项计划；

(6)通过边区政府所提之预算案；

(7)决定废除或征收地方税捐；

(8)决定发行地方公债；

(9)议决边区政府主席或政府委员会及各厅厅长提交审议事项；

(10)议决地区人民及民众团体提交审议事项；

(11)督促及检查边区各级政府执行参议会决议案之事项；

(12)决定边区应兴应革之重要事项；

(13)追认闭会期间常驻会及边区政府主席或政府委员关于紧急措置之重要事项。

从边区参议会组织条例内容来看，参议会是边区的最高权力机关、立法机关和民意机关。参议会具有选举各级政府行政领导、批准预算与决算、监督政府公务员人员、颁布边区内的单行法等权力。参议会是陕甘宁边区实行民主政治的象征。从学理上看，根据地民众是通过参议会行使自己的民主权利，参与边区政治和发表自己的主张，在边区民主政治的实践中，参议会亦部分履行了其职能[2]。以边区抗日民主制度的主要组织形式的参议会来说，无论是与它的前身工农苏维埃代表大会相比，还是与1937年的转型普选相比，边区参议会的民主程度都是很高的。

参议会与工农苏维埃大会的异同

与工农苏维埃代表大会比较。首先，在选举范围与选举办法上，苏维埃代表的选举是不平等的。剥削阶级及其代理人和家属没有选举权与被选举权，工人（包括苦力、雇农）享有的选举权与被选举权较之农民优越（工人居民每13人选一代表,农民居民每30人选一代表）。而参议会代表的选举原则，采取普遍、直接、平等、无记名的投票选举制进行选举，依据《陕甘宁边区各级参议会选举条例》，关于选民资格规定，凡居住在边区境内的人民，年满18岁，不分阶级、党派、职业、男女、宗教、民族、财产和文化程度的差别，都有选举与被选举的权利，但“有卖国行为，经政府缉办有案的”，“经军法或法院判决剥夺公民权尚未恢复的”，“有神经病的”不得参加选举。除此之外，一切选民的权力都是平等的。从选举方式来看，苏维埃代表的选举是间接的，参议会各级议员的选举则是直接的。这就使边区选民的参选率大大提高，第三次普选甚至达到82.5%。

而在1937年的普选中，关于地主豪绅是否应该有选举与被选举权，在许多地方的选举会议中产生了质疑。有的地方是地主被排斥在“被选举权”外，如广庆县中区四乡的选举中，有选民提一个地主当乡长，因为这个地主识文断字，但最终落选，原因是大多数群众认为地主不能代表他们利益[3]。在延安北区选举时，地主的小团体为了自身的利益组织过几次竞选活动，“他们的活动都没有成功，因为人民群众反对[4]”。地主在选举中的“话语权”也常常被剥夺，延安一区三乡在选举村代表会议上，“一个原来是劣绅专门靠剥削吃饭的，他在会场故意捣乱，每当表决通过一个代表时，他歪头吐话，表示不满，并说这些人是没有用的，他自己才是天下第一，当场群众提出质问，并揭发他这种卑鄙行为，受到了到会人民的激烈反对，使他企图夺取代表的活动受到悲惨的失败[5]”。通过这些事情可以看出，在乡选会议上，地主、绅士所表达的不同意见往往被看作对选举的破坏。因此，乡选中，大多数乡原来的苏维埃主席继续当选为乡长。地主的落选，在党的基层领导人看来，不是选举有什么问题，而是“证明工农大众在过去斗争的经验中得到不少的教训，他们已经警觉到不要使他们胜利的果实被人家偷取[6]”。这种现象说明，在某些地方，地主、豪绅不仅被排斥在“被选举权”之外，在1937年的普选中，某种程度上存在着苏维埃时期的政治惯性[7]。

相较之下，参议会模式之下的民众参政议政的机会和条件更加充分。第二届各级参议会选举，边区150万人就有3万余人当选各级参议员，人口和参议员的比例为50:1。参议会的议员也有了更加广泛的代表性。以第三届参议会为例：

边区第三届参议会议员成分

 

 

表格来源：据靳铭、曾鹿平主编《人民代表大会制度的雏形》第236页资料整理

我们从边区第三届参议会议员成分中可以看出，与1937年普选相比，地主的、富农的实际“话语权”得到了大大的提高，更加符合抗日民族统一战线的各阶级联合政权分布形式。

在组织机构及其相互关系上，各级苏维埃代表大会与各级行政机关相对应，上、下级苏维埃代表大会是领导与被领导关系。下级苏维埃代表机关绝对服从上级苏维埃机关[8]。作为权力机构的苏维埃的最重要的特点，就是它不按区域，而是以生产单位为基础来选举代表的，从而保证了代表同群众之间的密切联系；它废除了资产阶级的三权分立体制，是身兼立法、行政和司法等各种权力，高度集中且具有高效率的一种独裁机关；同时它完全剥夺了资产阶级以及其他一切剥削阶级在政治上的发言权[9]。

相应的，边区三级参议会则独立行使立法权，与上级参议会无直接的领导与被领导关系。但是，乡参议会须根据边区参议会制定的总政策和法令行事，下级参议会不得与上级参议会制定的法令、政策相违。

最后，在职能及与政府的关系上。苏维埃代表大会议与行是结合的。各级苏维埃代表大会选举的执行委员会及主席团，既是苏维埃代表大会的常设机构，又直接领导行政机构—同级人民委员会的工作。权力机构和执行机构无严格界限。这就失去了制衡。此种带有高度“议行合一”特点的工农军事独裁政权，尤其是在当时的军事战争情况下，具有很大的不成熟性，在政权实际运行中，出现立法、行政和司法、监察等之间的混乱，无法按照《中华苏维埃共和国宪法》文本进行[10]。当时，不仅出现如“在中华苏维埃共和国，司法人民委员部主管司法行政，设最高法院主管审判。各地方政府设裁判部，主管司法行政和审判。同时又在最高法院和地方各级裁判部内设行使司法监督权的监察人员[11]”。而且在革命实践中，也常出现党、武装力量和政权组织交织在一起的尴尬局面。这在地方苏维埃机构中表现得更为明显，以至执行委员会及其主席团通常被称为苏维埃政府。

而参议会与政府，议与行是分开的，从立法地位上说，后者隶属于前者，对前者负责，实际上各级政府独立行政,它只“服从各级参议会之决议”，接受其“监督”，并不直接接受参议会领导。在边区一级，参议会是最高权力机关，政府是最高行政机关，总理全边区政务，二者相互独立又相互制约。县级相类，只有乡(市)级例外，实行“立法与行政合一”的体制。可见，边区参议会在民主程度、地位、作用上，边区政权结构在完善程度方面，都大大前进了一步。

边区民主政治的不足

但是，边区民主政治仍然还有许多值得完善的地方，1941年11月，边区第二届参议会通过了《陕甘宁边区各级参议会组织条例》，规定了边区参议会1年开会一次[12]，但是参议院最后实际运行的机制与条例规定还是有很大差距。比如边区的参议会第一届开过一次会议，第二届开过两次会议，第三届开过一次会议，并没有按照条例，每年召开一次。

此外，各级参议会的职责也没有得到比较好的体现。边区各级参议会实际上不具备条例所规定的权力与职责，没有起到相关条例所规定的作用[13]。比如，在1943年4月25日颁布了《陕甘宁边区政纪总则草案》后，中共政权的边区政府的地位发生了决定性的改变：各级下级政府服从各该直辖上级政府，各级政府一律服从边区政府；在议会闭会期间，边区政府为最高权力机关，对边区参议会负责，领导指挥全边区政务；下级参议会无权改变否决或停止上级政府的决议、法令与命令，上级政府对下级参议会的决议，认为不适当时，“有权停止其执行”或拥有纠正的权力[14]。也就是说，边区政府系统建立了下级服从上级，上级政府也凌驾于下级参议会之上，上级对下级具有绝对权威的行政控制系统。成为了党组织系统之外的绝对权威的存在[15]。

当然，瑕不掩瑜，参议会所反应的提案在某种程度上仍表达了民众的意愿，当然也包含着中共基层组织的意愿。第一届参议会通过了包括“拥护蒋委员长讨伐汪逆精卫案”、“发展国防经济案”在内的12个提案，而第二届参议会提出了更多的议案，其中最著名的当属李鼎铭等11位参议员提出的“政府应计划经济，实行精兵简政主义，避免入不敷出，经济紊乱之现象案”最具代表性。这也成为日后中共“精兵简政”政策的开端事件。同时也体现了“三三制”政权结构的优势以及不足。

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[1]费正清、费惟凯编，刘敬坤等译：《剑桥中华民国史1912-1949》下卷，北京，中国社会科学出版社，1994年，p725

[2]叶美兰、黄正林、张玉龙等著《中共农村道路探索》，《中华民国专题史》第7卷，南京大学出版社，2015年,p404

[3]敬亭：《要选举坚决抗日分子》，《新中华报》1937年7月23日第3版

[4] [美]尼姆·威尔斯：《续西行漫记》，北京，解放军文艺出版社，2002年，p285

[5]李义堂：《劣绅破坏民主选举，群众斗起来反对》，《新中华报》1937年7月19日第3版

[6]树藩：《延安县选举近况》，《新中华报》1937年7月26日第3版

[7]叶美兰、黄正林、张玉龙等著《中共农村道路探索》，《中华民国专题史》第7卷，南京大学出版社，2015年,p378

[8] 《中国新民主主义革命时期根据地法规文献选编》第2卷第25-78页,中国社会科学院出版社1981

年版

[9]杨奎松:《内战与危机》，张海鹏主编《中国近代通史》第八卷，南京，江苏人民出版社，2007年，p117

[10]叶美兰、黄正林、张玉龙等著《中共农村道路探索》，《中华民国专题史》第7卷，南京大学出版社，2015年,p150

[11]曾朝夕:《共产国际与中华苏维埃共和国政权建设》，《西南交通大学学报》（社会科学版），2003年第1期，p39

[12] 《陕甘宁边区时期隆冬民主政权建设》，p7-15

[13]叶美兰、黄正林、张玉龙等著《中共农村道路探索》，《中华民国专题史》第7卷，南京大学出版社，2015年,p406

[14] 《陕甘宁革命根据地史料选辑》第一辑，p1

[15]叶美兰、黄正林、张玉龙等著《中共农村道路探索》，《中华民国专题史》第7卷，南京大学出版社，2015年,p391-392