台湾民主政治困境，还是自由民主的困境？

王绍光

香港中文大学政治与公共行政系教授
清华大学公共管理学院长江讲座教授

2006年11月25日在台湾大学研讨会的发言

《台湾社会研究季刊》2007年3月号（第65期）249-256页

　　台湾我来了大约有十次左右，以前来都是作为一个外来访客，随美国人、香港人、大陆人的参访团来这里参加交流活动。今天虽然我也是外来的人，但这是与本地学者一起讨论现在台湾的问题，我想会比较有趣一点。
　　
　　有关民主问题，我自己开过相关的课，当然也比较留意与民主相关的文献。在此过程中，我留意到一个比较有趣的变化。从七十年代末开始的所谓第三波民主化，一直持续到九十年代。在这十几年间，很多国家和地区都经历了政权转型，当时很多学者关心的是民主化，还是不民主化？能不能走上这条道路？九十年代初中期，又有人开始谈论民主是否稳固、如何能稳定？但是到了最近几年，出现了一个新的变化，即越来越多的学者开始关心民主的质量问题。按照“自由之家” (Freedom House)的标准，2006年全球有123个国家和地区可以称为民主，或更准确地说，选举式民主(electoral democracy)，但就民主的质量而言，这其中的大多数国家和地区实在令人不敢恭维。正是在这种背景下，不少人开始在研究民主的质量问题。在2004年，曾有一份学术杂志展开专题讨论，谈「有缺陷的民主」。我想这样的思路演进可能还有下一波，就是要对西方主流的民主制度也要开始反思。
　　
    如果用西方各种对民主质量的排序来看，台湾其实是比较高的，不管是用‘自由之家’的排序（第61），还是《经济学人》的排序（第32），还是德国的BTI（不包括所谓“成熟民主国家）的排序（第4），台湾都是排得比较高的，大概是前几十名。今天我们为什么要在这里对台湾的民主进行反思呢？显然，不满意才开这个会。一方面，按照主流意识形态的标准，台湾的民主看似不错；另一方面，我们都清楚，台湾民主体制的运作存在严重问题。这就促使我们思考，西方的各种排序把台湾排的那么高，究竟依据的是什么样的民主概念？这也让我想到另外一个问题，有一位哲学家前几年曾提出，资产阶级在17、18、19世纪是非常反对民主的，这种情况一直持续到20世纪初，但是为什么他们现在接受民主？这跟民主本身发生的变化有没有关系呢？今天我们谈的民主，还是从前那个民主的概念吗？

    所以我认为谈台湾的问题，必须把它放在一个更长远、更宽广的时空里来考察。我想先回答这个问题：为什么资产阶级会从反对民主转向到支持民主？我自己看法是，因为民主的精随已经在过去几个世纪里面被一次一次的阉割，经历了好几次对民主的限制，资产阶级才接受那些加上了一系列形容词的民主。我指的是哪几种转型呢，哪些限制呢？第一个，就是从随机挑选，变成选举制度，就是从直接民主变成代议制。民主本来的涵义是政治上的平等，但是现在的这种民主只是种形式上的平等。讲到早期雅典的民主，他们是没有选举的，采用随机挑选，跟赌博一样，抽签，而且亚里斯多德讲的非常清楚，只有抽签产生的机构才是民主的，凡是由选票选出来的，便是寡头政治了，他对此已经做了区分。我们今天全是用选票选出代理者，按照亚里斯多德的定义，它就是寡头政治，不是什么民主。在抽签的体制下，每个人当选的机会平等，不管是什么人，受过多少教育、长的好不好看、口才如何、有多少资产，所有人的机会是完全均等的。但是一但有了间接民主，选举式的民主，平等性就失去了，很多人认为这是因为我们现在的政体规模扩大了。他们说，雅典民主涉及几万人，可以实行直接民主；现在政体那么大，动辄几百万、几千万、甚至几亿人，仍然实行直接民主就不太现实了。但是实际上，问题可能远远比这个理由复杂。如在美国政治史里被认为是平民代表的潘恩就说过，既使在小型政体里，代议政治也比简单民主，也就是所谓直接民主，要好的多。所以，这是一个有意识的选择，而不是只是因为政体规模的扩大，这是第一层转型，从抽签制变成选举制。

　　第二种转型是好的，是投票权的普及。实行选举投票以后，资产阶级开始时一直极力限制投票权。在西欧和北美的国家，真正实现成年公民的普选，是到20世纪的七十年代才大致完成的，经历了至少一百五十多年，甚至更长，才形成普选。普选之所以能出现，也是因为当时有阶级战争的压力，至少我认为这是主因。
　　
　　第三种转型是限制民主的决策范围。现在在‘民主’二字前往往加上一些形容词，比方说‘自由民主’、‘宪政民主’。这些形容词之所以必要，就是要对民主的范围加以限制。回顾西方的文献可以看的很清楚，谈到‘自由’最重要的基础就是自由产权，‘自由民主’最强调的就是要保证公民私有产权。那么‘宪政’也是一样，用宪法来约束国家或人民行使权利的范围，不管这个权利是由封建的帝王来行使，还是由民主政府来行使。事实上，在跟大多数人的福祉相关的领域（如经济与社会生活），现在基本上都不适用于民主原则的。最近，我所在的香港中文大学正在展开一场讨论。我们每个学院的院长现在是选举产生的，但是校方现在要求所有选举产生的院长改由任命的，其的理由很简单：在欧美国家的主要大学里，院长都是任命的，不是选举产生的。所以我们看到，在教育机构，公司、企业、家庭、或者很多社团组织里面，其实是没有太多民主的实施，这就使民主适用的范围大大缩小了。

    第四个转换是涉及熊彼得，他在1942年出版了其名著《资本主义、社会主义与民主》。在这本书里面，他有一整章在批评当时被广泛接受的民主概念不切实际。他认为民主应该被理解成经过竞争性的选举来产生统治者的一个过程。熊彼特转换正中资产阶级的下怀，很快被统治阶级接受。之后，民主不再是关于人民当家做主的问题，而是把民众的参与仪式化。所以，现在主流的民主体制，按我的解释，应该叫「选主」，而不是民主。

    这些都是转换，而转换带来了相当多的问题。从理论上讲，代议制的民主在一个条件下是不存在问题的，就是所有的资源在社会各阶层之间均衡分布，因为在这种情况下，最后出现的结果可能跟抽签或直接民主所产生的结果没有太大的差别。但是在资本主义的体制里，资源分布极度不均，而且近几十年变得来越来越不均，于是带来一系列的问题，这也是为什么罗伯特道尔要写《经济民主的序言》一书的原因。现在谈论民主的人对道尔《民主理论的序言》（1956年）都耳熟能详，但是很多人忘了他后来又写了一本《经济民主的序言》（1985年）。我以前跟他在同一个系里面，他虽然退休了，我经常向他请教，他跟我讲，「在某个意义上，我就是社会主义者」，他理念上接收了某些社会主义的原则，他认为必须将民主的原则延伸到经济领域，延伸至工作场所（公司、企业）。没有这样的经济基础的话，真正的民主是不可能实现的。这也解释了为什么他把现存的所谓‘民主’体制称之为‘多头政治’（polyarchy）,而把严格意义上的‘民主’保留给真正对人民负责的政治体制。在现在主流的民主体制下，民主被简约为选举，选举被简约为竞选，竞选被简约为推销，一系列推销手段便应运而生。在这种体制下，策略的运用变得非常重要，公民变成选举文化的消费者，选举或竞选不是为了提供信息，反而更多的是为了误导民众，骗取他们的选票。这样选出来的人往往不是最好的候选人，而是最能推销自己的候选人。这些问题在台湾或者其它地区都相当普遍。

    现在的竞选就是靠拼资源，拼形象、拼口才、拼演技。我经常开玩笑说，现在的政治已经跟演艺事业没有太大的差异。在现在的所谓民主体制下，不管是西方的国家或是其它地方，占有资源的经济和知识菁英，就可以大显身手；而穷人，或被认为是较笨的人，常常就被排斥在主流的参与之外。选举还有一个坏处就是，金钱的介入，谁的钱多谁的影响就大。这从美国的例子可以看的很清楚。美国今年的中期选举刚结束，已经有人算出花了多少钱（28亿美元），总之是大大高于以往的记录。而且不管总统选举还是中期选举，选举花费的成长率一直比经济成长率要高（2006年中期选举的花费比2002年中期选举的花费高27%），这决不是偶然的，而是有其内在的逻辑运作。

    选举还有一个坏处。我以前的一位老师Benjamin Ginsberg写过一本书叫The Consequences of Consent，他提到选举的一个坏处很可能是造成一种参与的假像。现在很多台湾人在期待2008，觉得2008换人执政可能一切会好转，但这很可能是一种想象，就跟以前很多人期待过2004、2000是一样的，这种虚幻的期待本身可能使得应该参与的压力减少了。

    那么在这种主流的代议体制下，产生一种恶性循环，就是资源分布的不平等，导致参与的不平等，参与的不平等导致代表性不平等，代表性的不平等导致对决策影响的不平等，而对决策影响的不平等又反过来影响资源不平等，这些都有数据证明，每一个之间都有连带关系。也正因为如此，虽然西方国家在对外的时候，大力宣传民主，甚至要强行推销民主，但是在所有的西方主流国家，其实现在很多人在讨论‘民主的赤字’（Democratic deficits）。民主的赤字表现在很多方面，最主要的可能是投票率的下降。美国中期选举投票率一般在30%左右，地方选举可能25%左右，总统选举也不过是50%，这是第一个表现。第二个是政党的衰落，有人讲英国各政党的党员数量加在一起满打满算一共占人口的百分之二，但是英国的议会里面百分之九十九的议员是党的代表。再次，民主的赤字还表现在民众对各种政治机构和政治人物的信任度下降，这在相当多国家都可以看到。也许正是因为存在民主的赤字，民主才变成可以被资本主义社会里面统治阶级接受。所以，我认为台湾出现的很多问题不是台湾仅有的，而是再其它民主主流国家一样会面临到的情况。

　　另外还有一些问题可能在台湾讨论的比较多，例如选举方式以及议会与行政的关系等。同为代议制，有些类型的代议民主可能比另一些代议制民主要好一些。如选举的比例代表制要比赢者通吃的选举方式更符合民主原则。最近台湾决定在将来的选举中采取单选区两票制，我想这是考虑到以前的选举出现的一系列问题。另外，在台湾以前的选举体制下，对于谋略的使用显得非常关键，之所以出现两颗子弹就是一种谋略的使用，对选举的结果影响非常大。我们可以看到只要拿到比别人多的选票就当选的规则下，会出现很多不符合民主真实原意的情形，这在2000年的选举中表现得最充分：连战与宋楚瑜的选票加起来绝对超过陈水扁，如果选举体制规定有第二轮投票的话，结果一定不一样。所以这种选举体制的设计，本身就有问题。
　　
　　关于立法和行政的关系，这方面台湾的专家很多和讨论得相当深入，我想很多学者都同意，议会的体制比总统制好得多，但是由于美国实行总统制，而且政客都想当总统，所以在新兴民主国家里大量的采取总统制，或者从议会制转成了总统制。这方面我看到陈浊水辞职的时候[00:22:06.93]，他也有讲到要把总统制慢慢改成议会制。
　　
　　总之，我自己的感觉是，台湾民主中反映出来的问题，不仅仅是台湾体制本身的问题，而是现在世界主流民主体制的问题，只是台湾的本土/外来之分将这些问题进一步激化，使得它们显现得更加突出。但是如果看其它新兴民主体制的问题，很多地方比台湾还要严重十倍。

    因此，我们现在要反思的，不仅仅是台湾本身的选举制度是否有个别人士或党派的操纵，而是更大的问题，就是主流的西方民主国家的体制和理念有什么样问题？我们是否应该拓展想象的空间，改造现有的‘选主’，把它们变为真正的‘民主’？现在很多人懒于思考，仿佛历史真的终结了，人类社会的运作只有一种放之四海而皆准的方式。这是绝对不应该的。我们要敢于想象，在民主化中不要轻易接受现有的模式。尤其是在今天这个互联网的时代，很多直接性的参与都更加方便，成为可能。我们完全可以超越‘自由民主’、‘宪政民主’、‘代议民主’、‘选举民主’这些形式。就实质而言，我们应该更关切如何扩大民主决策的范围，包括经济的、社会的体制里面，融入民主元素。就民主实现的形式而言，我们也应加入更多直接民主的因素。在这方面，我想抽签制其实不是一个坏的体制，很多人可能对此也许有怀疑，但请想一下，很多国家的司法体系里有陪审团，其成员由抽签挑选，使公民应尽的义务。既然法院里的陪审员这种性命攸关的重要工作都可以由抽签决定的，用抽签的方式搞代议制体制为什么不能试行？事实上，最近一些西方的国家也在探索用抽签制来弥补选举制的方式，像是共识会议， 公民团 (citizen jury)等，其成员也是抽签产生的，这些试验也许可以部分弥补间接民主产生的问题。只有这样不断以开放的心态来探索实现民主的新途径，才能使台湾民主的质量得到提升，使全世界，包括今后中国大陆的民主，变成真正意义上的民主。

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