美国总统大选会改变未来美国对华政策吗？

过去几周内，美国总统大选风云骤变，引发全球关注。早在春末夏初，各国就已经开始评估前总统唐纳德·特朗普(Donald Trump)重返白宫的影响，以及现任总统乔·拜登(Joe Biden)连任可能带来的变化。对许多国家而言，这两种可能性预示着截然不同的地缘政治前景和未来美国在世界事务中的不同角色。

在7月13日至21日的短短九天内，特朗普险遭枪击刺杀，而拜登突然宣布不再寻求连任。这两起事件颠覆了共和、民主两党在美国总统竞选中的局势，加剧了美国未来政治走向的不确定性。许多国家看到两种背道而驰的走向——如果卡玛拉·哈里斯(Kamala Harris)当选总统，她将延续拜登的国际主义外交政策;如果特朗普及其竞选搭档J.D.·万斯(J. D. Vance)赢得选举，美国将走上更加孤立主义的道路。

然而，从中国的角度来看，情况有些不同。八年前，第一届特朗普政府在对华关系上采取了更具对抗性的政策，让许多中国观察家深感疑惑。特朗普治下的美国不再将中国视为贸易伙伴、偶尔称其为对手，而是开始将中国界定为“修正主义国家”、战略竞争者，甚至是威胁。更值得注意的是，尽管拜登政府的对华政策调门有所缓和，但实则强化了美国对华战略转向，甚至在一些问题上比特朗普政府走得更远。实际上，华盛顿政策圈似乎形成了跨党派共识，认为现在必须将中国视为主要对手，越来越多的分析人士也主张以冷战的视角看待中美关系。

▲2023年5月26日，拜登和哈里斯穿过白宫西柱廊。

在中国观察家看来，美国的两大政党并未就中国问题和全球事务提出不同的政策方案，而是都采纳了近年来美国对华强硬的政策方向，深刻反映了美国国内政治的影响。比两党对华立场更重要的，是美国国内对中国的不同层次的认知分析及其实际政策涵义。大多数中国观察家不期待美国的对华政策会发生重大转变，但他们在努力探究当前美国政策圈中的哪种思路最终可能成为主流。

迎合国内选民

由于中国的政治结构和舆论管理，很难准确了解中国领导层对美国国内的对华政策辩论作何感想和回应。尽管如此，我们仍可以大致了解中国人如何判断当前美国对华政策辩论背后的驱动力。首先，一个国家的对外行为通常是其国内政治的直接反映。这种现象在美国尤其明显，美国国内的重大辩论很容易扩展到外交事务。美国国内政治更是影响了华盛顿的对华政策制定。

因此，特朗普的“美国优先”口号和拜登的“中产阶级外交”主张，都生动展示了美国国内政治与对外政策之间的紧密联系。特朗普上台后，美国高度极化的政治环境塑造了其对外政策，尤其是对华政策。“美国优先”原则主要是为了回应美国选民对全球化和移民问题的担忧。政策结果是，特朗普政府提高了贸易壁垒，限制了移民，并减少了美国在国际组织中的参与力度，把美国的经济利益和国家安全放在首位。

拜登政府也明确表示，其外交政策决定旨在符合国内选民的利益，普通美国人的福祉也与国际事务密切相关。因此，拜登的外交政策有与特朗普相似的国内政治考量，它试图重构国内产业政策和国际经济规则，以促进国内利益。很多美国国内议题本身既关乎内政，又涉及外交。源源不断的移民既是美国繁荣的驱动力，又影响其边境安全和对外关系。自特朗普政府以来，美国要求中国合作来解决其国内的芬太尼危机，中国也予以积极回应。尽管如此，一些美国国会议员仍然将从墨西哥流入美国的芬太尼归咎于中国。

近年来，美国外交政策的第二个特点是对中国的关注日益上升。尽管俄罗斯与乌克兰的武装冲突及以色列与哈马斯在加沙的战争分散了美国的大量精力，中国仍然是美国全球战略的首要关切。在这一关键时刻，许多美国战略家再次呼吁华盛顿加快重返亚洲的步伐。例如，外交政策专家罗伯特·布莱克威尔(Robert Blackwill)和理查德·方丹(Richard Fontaine)在其新书《失去的十年》中指出，在不同程度上，奥巴马、特朗普和拜登政府都未能制定出强有力的、连贯的对华政策和亚洲政策。他们主张，尽管美国在欧洲和中东仍面临持续挑战，但对美国决策者而言，加速美国战略重心转向亚洲至关重要。

在美国总统竞选中，对华政策的重要性显而易见。两党都在竞相发表最强硬的言论，表示要对中国采取严厉措施并限制其全球影响力。这凸显了美国对华政策辩论的第三个特点：在当前的美国政治环境中，传统的“鸽派”和“鹰派”二分法已经难以全面反映美国对中国的复杂看法。鉴于两党普遍认同中国对美国构成重大挑战，探讨这一共识下的多种政策观点更有意义。

三方论战

在对华政策上，美国战略界大致可以分为三个派别。第一派可以称为“新冷战斗士”。这一派别认为，中美竞争是零和博弈，两国已走入“新冷战”，美国需要采取更为强势的策略。正如前总统国家安全副顾问博明(Matt Pottinger)和美国国会前众议员迈克·加拉格尔(Mike Gallagher)在《外交事务》中所言，美国“必须赢得而非管理”对华竞争。在论证此观点时，他们和其他一些人借鉴了美国前总统罗纳德·里根(Ronald Reagan)的做法，将应对苏联威胁视为美国的一项首要任务，以此来致力于赢得冷战。

第二派可被描述成“竞争管理者”。与所谓“新冷战斗士”不同，这一派别认为中美竞争不是零和博弈，因此制定一项与中国共存的战略至关重要。这一观点的思想起源可以追溯到库尔特·坎贝尔(Kurt Campbell)和杰克·沙利文(Jake Sullivan)2019年在《外交事务》上发表的文章，后来他们两人都加入了拜登政府。他们认为，与中国的竞争是“需要管理的形势，而非需要解决的问题”。2021年至2024年担任白宫国家安全委员会中国事务高级副主任的杜如松(Rush Doshi)也是这个派别的成员。他们建议美国对中国的最佳战略方针是以竞争为主，以合作为辅。

第三派可被叫做“和解派”。虽然这一派同样对中国的政治制度及其全球影响不满，但他们比其他派别更担心中美竞争可能会升级为激烈的对抗。作为这一派别的代表性人物，国际关系学者白洁曦(Jessica Chen Weiss)和詹姆斯·斯坦伯格(James Steinberg)主张美国不应发起与中国的冷战，因为冷战本质上很危险。在他们看来，博明和加拉格尔对胜利的幻想是不切实际的，因为“美国通过(对华)施压来促成变革的结果，既可能是削弱威权，但也同样可能是巩固威权统治。”因此，白洁曦和斯坦伯格认为，中美共同降低战争风险，并在气候变化和公共卫生等双方共同关心的问题上合作，符合两国的利益。

尽管这三个派别的具体政策观点不同，但都一致认为中国对美国构成重大挑战，美国对华政策需要跨党派的支持才能取得成效。然而，华盛顿政策圈似乎尚未就哪种对华政策主张最好，或者中国在哪方面的挑战(政治、军事、经济还是全球治理)最为严重，达成共识。对中国而言，这场未决的辩论意味着，关键在于了解这些不同的主张在如何影响美国的对华政策，特别是可能如何塑造下一届美国政府的对华政策。

殊途同归

美国人可能会问，中国更倾向于哈里斯政府还是第二届特朗普政府上台，或者更笼统地说，中国更喜欢民主党还是共和党?毕竟，1972 年，毛泽东主席告诉时任美国总统理查德·尼克松(Richard Nixon)，他喜欢美国和其他西方国家的政治右派。[1] 虽然毛主席没有说明这种偏好的原因，但似乎很可能是因为他认为尼克松和其他西方右派领导人更关注本国的经济和安全利益，而左派政治家则倾向于以意识形态和政治价值观为基础来制定政策。

▲1972年，毛泽东会见了访问中国的美国总统尼克松。

然而，很难判断是民主党还是共和党对中美关系的贡献更大。例如，尽管共和党总统尼克松率先打破了中美关系的坚冰，但决定与中国建立外交关系的是民主党总统吉米·卡特(Jimmy Carter)。自1949年中华人民共和国成立以来，美国共有七任民主党总统和七任共和党总统，在任何一党执政期间中美关系都发生过重大突破和危机。

当今中国对民主、共和两党的看法依旧尚无定论。在2017年特朗普入主白宫时，他对中国的首要关切是美国巨大的对华贸易赤字，而且这一问题连同中国的技术优势在美国历史上首次成为国家安全问题。特朗普政府不仅把中国定位为“修正主义大国”和战略竞争者，还将中国共产党视为对美国生活方式和“自由世界”的威胁。特朗普政府采取了咄咄逼人但不甚连贯的“全政府”方式，在几乎所有议题上与中国竞争和对抗。

经贸问题首当其冲。特朗普政府先是对大批中国进口商品加征惩罚性关税，随后将行动扩大到加强对中国投资的审查和限制，收紧对华高技术出口管制，并对华为等在海外拥有大量业务的中国公司进行针对性打压。在安全问题上，特朗普政府也采取新举措来维护美国在“印太地区”的主导地位。这一地理术语以前只是偶尔使用，现已成为美国战略界的通用名词。特朗普政府向台湾地区提供特殊安全保证，淡化美国长期以来的一个中国政策;向“四边机制”(即澳大利亚、印度、日本和美国组成的集团)投入新资源，以共同制衡中国;加强了美国在西太平洋的军事活动，挑战中国的领土主张。

▲2020年1月15日，时任美国总统特朗普在白宫签署中美第一阶段贸易协议。

在中美政治关系方面，特朗普对中国的政治体制和领导层不持鲜明的意识形态观点，但他纵容其政府官员和美国国会激烈批评中国执政党及其国内治理，特别在涉疆、涉港政策上。特朗普政府还宣扬扩大所谓的“中国威胁”叙事，严重破坏了几十年积淀的中美学术、科学和社会交流。在多边外交方面，美国也开始妖魔化中国，强烈抵制其国际影响力，试图限制中国在推进“一带一路”倡议和积极参与联合国机构过程中不断扩大的全球作用。

时至2020年，在美国大选年的复杂背景下，新冠肺炎疫情的蔓延加剧了中美关系的下滑。特朗普政府将这场公共卫生危机归咎于中国政府，暂停了大部分双边对话，并对华采取了敌对立场。2020年7月，美国政府甚至下令关闭中国驻休斯敦总领事馆，将其污蔑为“间谍活动和盗窃知识产权的中心”。

但总体而言，特朗普政府对中国保持了一定程度的灵活性。尽管特朗普政府实施了惩罚性关税等措施，但仍对经贸谈判持开放态度，并在技术竞争和台湾等棘手问题上表现出了一些妥协意愿。更重要的是，“美国优先”还意味着华盛顿在与其他国家协调对华政策方面缺乏信誉和影响力，因此特朗普政府未能建立并领导一个强有力的多边阵线来对抗中国。这使得一些中国评论家认为，特朗普主要关注商业利益，并有意同中国达成交易。2017年11月，特朗普对中国进行了国事访问(这是拜登执政期间没有做到的)，并于2020年1月与中国签署了第一阶段经贸协议，着手解决经贸矛盾。到特朗普任期结束时，美国国内很多人认为其政府的对华贸易战以失败告终。

尽管拜登政府与特朗普政府截然不同，但其对华政策却与前任政府有明显的连续性。拜登政府用更系统、更多边的方式巩固了特朗普时期对华政策的总体对抗性取向，将其对华策略概述为“投资、结盟和竞争”。2021年2月，拜登在首次外交政策演讲中，称中国是美国“最严峻的竞争对手”，并承诺将“直接应对”中国对美国“繁荣、安全和民主价值观”构成的挑战。

因此，拜登与国会密切合作，推动了大规模基础设施投资和产业政策，旨在提升美国的竞争力，并减少对中国的依赖。为了更好地在先进技术领域开展对华竞争，拜登政府还实施了更严格的出口管制，对中国绿色技术产品加征新一轮关税，更密切地协调国际行动，例如建立“芯片四方联盟”(即日本、韩国、台湾地区和美国之间的半导体伙伴关系)。

▲2022年8月，美国总统拜登签署了《芯片和科学法案》。

在亚太地区，拜登政府加强了美国在台湾海峡和南海的军事活动，并为美国的亚洲安全联盟增加了地缘经济维度。拜登还召集七国集团领导人推动“重建美好世界”倡议和“全球基础设施与投资伙伴关系”，这两项倡议都旨在提供西方方案，以应对中国的“一带一路”倡议。拜登政府不满中国在俄乌冲突期间加强与俄罗斯的关系，对多家与俄罗斯有贸易往来的中国公司实施了制裁。华盛顿还给对华竞争披上了一层意识形态外衣——即拜登政府口中的“民主对抗专制”——企图建立一个对抗中国的大联盟。

虽然拜登政府激烈地开展对华竞争，但仍保持中美高层定期沟通渠道畅通，并继续探索合作领域。尽管拜登团队关注中国的政治影响力，但他们还是采取了“去政治化”措施，开始恢复双边学术交流和社会交往，包括叫停特朗普政府的“中国行动计划”(一项旨在打压与中国机构有联系的美国研究人员的有争议的计划)。拜登还同习主席于2022年11月在印度尼西亚巴厘岛和2023年11月在旧金山举行了会晤，两国首脑承诺维持稳定健康的双边关系。

大院高墙还是扩大同盟

中国战略界人士对未来十年美国改变对华政策方向的可能性不抱什么幻想。根据美国民意调查和华盛顿政策圈在中国问题上的跨党派共识，他们认为无论谁在2024 年11月当选总统，美国的对华政策都会继续以战略竞争甚至遏制为主，以合作与交流为辅。

新一届特朗普政府几乎肯定会对中国采取更极端的经贸政策。特朗普已扬言要对所有中国制造的商品加征60%的关税，并准备撤销中国的永久性正常贸易关系地位。自2000年以来，这一地位赋予了中国非歧视性的最惠国贸易待遇和市场准入条件。他还主张“大院高墙”原则，企图显著扩大拜登政府以强力安全措施保护关键和新兴技术的“小院高墙”理念，以推动更广泛的对华技术“脱钩”。

▲2024年2月4日，特朗普接受福克斯新闻采访时提出对中国商品加征60%甚至更高的关税。

不过，鉴于特朗普对“交易”的偏爱，他可能决定与中国在消费品、能源和技术领域达成双边协议。他还可能企图将台湾问题作为谈判筹码，以在其他议题上获得好处。例如，他可能会提议美国限制台湾当局的挑衅行为，以换取中国在经贸方面的妥协。但中国极不可能同意达成这种“交易”，特朗普的外交政策顾问也可能会反对他的做法。再次，由于特朗普总体倾向于双边外交而非多边主义，他可能依旧没有能力动员盟友和伙伴对抗中国，并可能会寻求与俄罗斯达成单独的和解，而俄罗斯是中国的坚定战略伙伴。

至于哈里斯政府，如果它大体延续拜登的政策，则很可能会加强对华战略竞争，并巩固拜登努力建立的美国与西方和亚洲国家的对华同盟。与特朗普独断专行且反复无常的决策风格相比，哈里斯的对华战略很可能会更有条理、更可预测。

但总体而言，从中国的角度来看，新一届特朗普政府和哈里斯政府的对华战略方向很可能是一致的。如果出任总统，两位候选人各自都会给中国带来挑战和不利影响，但似乎他们都不希望中美发生大规模军事冲突或切断所有经济和社会联系。因此，中国不太可能有明确的偏向。此外，中国有强烈的意愿与美国保持稳定的关系，避免对抗或关系破裂。鉴于美国选举和中美关系的政治敏感性，中方的任何干涉行为都可能适得其反。

虽然2024年美国总统大选局势日渐白热化，但中国政府官员只发表了谨慎克制的评论，将美国大选描述为“美国内政”。外交部发言人林剑在7月的例行记者会上强调，“中方从来没有也不会干涉美国大选。”他还曾表示，中国政府“坚决反对任何人出于选举目的拿中国说事、损害中国利益，”“反对美方散布虚假信息抹黑中国，反对美国大选拿中国说事。”这表明，如果中国在美国大选中受到攻击，中方可能会感到有必要做出回应，至少是口头回应。尽管中国政府坚持不干涉原则，但可能无法避免中文社交媒体上出现煽动性、不负责任和挑衅性的言论。其中一些言论来自中国境外，可能反映了某些海外华人群体的特定目标。因此，这些言论不应被解读为代表中国官方立场。

审慎行事，避免灾难

与美国政府一样，中国政府在2024年的主要关切是国内形势。与美国的政治极化和动荡选情相反，中国在中国共产党的领导下政治稳定，社会凝聚力强。7月中旬，中国共产党第二十届中央委员会第三次会议积极评估了中国经济回升向好态势，做出了进一步全面深化改革、推动中国式现代化的决定。为了平衡经济发展和国家安全，中国改革任务的优先事项是体制机制建设，特别是提升中国共产党的领导水平和加强从严治党。

一方面，中国认识到保持经济增长对社会稳定至关重要，并采取稳步措施推进国际贸易、投资和技术合作。就此而言，中国认为与美国和西方对立没有任何好处。另一方面，中国政府不遗余力地防范西方(尤其是美国)企图破坏其国内权威和合法性的行为，不会为了经济利益而牺牲政治原则和国家安全。

尽管中国努力稳定中美关系，但也在为应对双边关系的动荡做准备。2023年3月，习主席指出：“以美国为首的西方国家对我实施了全方位的遏制、围堵、打压，给我国发展带来前所未有的严峻挑战。”[2] 两个月后，习主席在主持召开二十届中央国家安全委员会第一次会议时强调：“要坚持底线思维和极限思维，准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验。”在外交事务中，中国仍然认为世界是由发展中国家和发达国家组成的，并未将国际形势描绘成西方阵营和“反西方”阵营在“全球南方”争夺影响力。

中国坚决反对美国干涉中国内政，特别是涉港、涉台、涉藏、涉疆和人权等问题。中国将台湾问题视为中国核心利益中的核心。中国政府在对台政策上保持了高度克制，而且还有很多旨在阻止台湾当局企图实现“法理台独”的政策选项。在这种情况下，中国领导层将坚持“和平统一、一国两制”的基本方针，除非受到极其严重且不可逆转的挑衅。在中菲南海领土主权争端中，中国的处理方式既谨慎又彰显自信。在中美经贸和技术争端中，中国进行了有理、有利、有节的反制，并更加坚定地推进科技自立自强。

鉴于特朗普政府和拜登政府的对华政策方向大体相似，中国政府将会以高度的审慎和有限的希望来应对此次美国总统大选的结果。2024年4月，习主席在会见美国国务卿布林肯时重申：“中方乐见一个自信开放、繁荣发展的美国，希望美方也能积极正面看待中国的发展。”但很遗憾，下一届美国政府积极看待中国发展的可能性很低。为了实现发展和安全的动态平衡，中国将坚决维护其经济发展和国家治理模式，同时努力扩大国际贸易和投资空间。在可预见的未来，中美关系不太可能恢复到21世纪初深度交流与合作的状态。但即使难以实现和解，无论谁入主白宫，中国和美国仍然可以保持稳定的双边关系，避免灾难。

译者注

[1]：“Document 194. Memorandum of Conversation,” February 21, 1972, Foreign Relations of the United States, 1969–1976, Volume XVII, China, 1969–1972,https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76v17/d194.

[2]：《(两会授权发布)习近平在看望参加政协会议的民建工商联界委员时强调 正确引导民营经济健康发展高质量发展 王沪宁蔡奇丁薛祥参加看望和讨论》，新华网，2023年3月6日，http://www.news.cn/politics/leaders/2023-03/06/c_1129417096.htm。

作者：王缉思(Wang Jisi)

北京大学国际战略研究院创始院长

国际关系学院教授

胡然(Hu Ran)

北京大学国际战略研究院助理研究员

赵建伟(Zhao Jianwei)

北京大学国际战略研究院助理研究员

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