中国和印度有关地图边界画法的交涉及其意义(1950—1962)

周恩来与尼赫鲁（资料图）

〔摘要〕中印两国在处理边界争端的过程中，都利用地图作为各自权利主张的关键证据。有关地图的边界画法是双方交涉的重要内容，体现了两国处理边界问题的不同的政策措施。从19世纪80年代到20世纪50年代，中国地图边界画法的演变，主要显示出中国主张所具有历史权利的突出特点，特别是中国中央政府对边疆地区认识和管辖能力的加强。印度画法的变化是英国以及英印政府在测绘、考察的基础上，在印度周边地区推行“前进政策”，实施“战略边界”政策的结果。中国和印度的有关交涉，更涉及西藏的历史地位和中国中央政府对西藏地区所拥有的主权这样关系重大的问题，因而具有更为深远的政治意义。

中印两国在处理边界争端的过程中，都利用地图作为各自权利主张的关键证据。无论是周恩来同尼赫鲁的通信和会谈，还是两国政府之间的往来照会以及官员会谈，有关地图的边界画法都是双方交涉的重要内容。在这一过程中，除中印各自坚持自己地图画法的正确性之外，中国宣称印度对中印边界线的画法是英国近代史上侵略扩张政策的产物，而尼赫鲁和印度政府则将中国地图有关中印边界的画法称为所谓的“制图侵略”(cartographic aggression)，是这一时期“给中印关系投下阴影”的重要问题之一。本文依据中国外交部解密档案、印度“尼赫鲁图书馆暨纪念馆”的馆藏档案以及中印两国相关文献资料，对中印两国围绕着边界地图画法的交涉过程进行系统探讨，以期分析两国处理边界争端的不同态度和政策，以及这种态度和政策所产生的深远影响。

一、中国、英国和印度地图有关中印边界画法的变迁

中国地图有关边界的画法，特别是有关中印边界的画法，在不同的朝代和时期，经历了相应的变化。康熙、乾隆两朝对边境地区进行实测，绘制了《内府舆图》。1842年，董佑诚引用《内府舆图》，绘制《皇朝舆地全图》。1862年，胡林翼编撰的《皇朝中外一统舆地图》出版。其后，以胡林翼图为基础的地图通行一时。1892年，李源炳对西段的勘察图，以喀喇昆仑山分水岭为界，将阿克赛钦绘在新疆境内。1896年，邹代钧在武昌创办舆地学会，绘制的《中外舆地全图》在1902年、1903年和1906年出版。1904年，时任清朝驻俄罗斯公使胡惟德翻译的《西藏全图》出版;邹代钧根据《西藏全图》，对青海西藏图做了重大订正:(1)中印西段边界新疆段，大致走向按分水岭;西段西藏段，界线穿过班公湖东、西两湖间，直到碟穆绰克西南，和现行地图相似;(2)中段大致依分水岭;(3)东段，不丹依然画大，东段界线接近现行地图，珞瑜地区注“无定山族”，但属前藏，中间不再有界线。

民国时期对中印边界的画法，主要有申报馆图和内政部方域司全国图两个系统。1933年8月，丁文江、翁文灏和曾世英编纂的《中国分省新图》由上海申报馆发行，其画法特点是:西段边界之新疆段，喀喇昆仑山一般以分水岭，南段边界线不在空喀山口，在其东的拉那克山口;西藏段，界线穿过班公湖东西两湖间，以南界线向内凹入，将斯潘古尔湖画于界外;中段和东段，和现行地图画法相似。方域司全国图对中印边界的画法，在申报馆图的基础上略加修正，其最大的改动是将西段边界线从拉那克山口，改绘到空喀山口。1956年以前，亚光舆地社、地图出版社和商务印书馆出版的中华人民共和国挂图，边界线都是以方域司全国图画法为依据。

根据黄盛璋的研究，1955年以后的《中华人民共和国行政区划图》对中印边界的标示，主要参照1916年北洋政府、1948年中华民国参谋本部陆地测量局出版的中华民国全图及西康图之西藏图等，其画法特点是:中印西段边界新疆段，从喀喇昆仑山口到空喀山口不是依照分水岭，而是在分水岭之外;西段西藏段，界线穿过班公湖西湖东部，包绕斯潘古尔湖于境内;中段，沿帕里河、林格提河的分水岭南下到什普奇山口，穿狼楚河(亦称象泉河)到尼兰附近，切过巴吉拉提河(恒河)上游，以下到尼泊尔西端沿分水岭;(3)东段，沿喜马拉雅山南麓而行。

从19世纪80年代开始，西方(主要是英国)的地理学家、地质学家、植物学家以及英国、英印政府官员等，在西藏及其周边地区进行大量的考察、探险和测绘活动。在西姆拉会议之前，这些报告和论著中所附地图和插图对中印边界的画法，特别是对边界东段的画法，基本是沿喜马拉雅山山麓而行。特别值得注意的是，荣赫鹏(FrankYounghusband)、怀特(J．ClaudeWhite)等英国政府及英印政府官员所发表文章中的地图和附图，对中印东段边界的画法，其走向都是沿喜马拉雅山山麓而行。英国官方授权、1909年由牛津大学出版社出版的《印度帝国地名词典》第26卷《地图》一书的分省地图，只有“与不丹接壤的东孟加拉和阿萨姆图”，在所收录的“印度帝国政治区划图”中，不丹以东的中印边界线是沿喜马拉雅山山麓而画。

西姆拉会议召开之前，英国开始测绘喜马拉雅山南坡地区，为划定印度北部的所谓“战略边界”做准备，因此在他们发表的文章和考察的报告中，开始出现沿山脊而行的界线地图。西姆拉会议后，特别是伪版《艾奇逊地图集》出版后，有关中印东段边界的画法发生变化，“麦克马洪线”开始出现在有关地图上。以英印政府官员为代表，他们发表论著，地图及插图采用“麦克马洪线”，也有在相关测绘及考察报告的地图和附图上不标示边界线的情况。这一时期世界各国科学家对西藏的考察，其论著和考察报告所附地图对中印东段边界的画法，依然沿喜马拉雅山山麓而行。

英国出版的地图集从20世纪40年代开始出现变化。1929年第十四版的《大英百科全书》所载“中国全图”对中印东段边界的画法同中国地图一致。1940年第六版的《牛津高级地图集》中的“印度”全图，有关中印东段边界的画法同中国地图一致，地图编制者是皇家制图员巴索罗缪(JohnBartholomew)。而同年出版的《泰晤士报地图手册》将“麦克马洪线”标示为印度东北部的边界线，但仍以虚线标示，表明尚未在地面标定。1942年第七版《牛津高级地图集》画出“麦克马洪线”。1947年美国版的《大英百科全书》第24卷中的印度全图，有关中印东段边界的画法同中国现行地图相符，但在该书的中国全图中，康藏地区和印度东北部接壤的部分出现“麦克马洪线”的虚线，原来的中印边界线没有了。1948年出版的《泰晤士报世界地图集》，其中第23图“中国西部与西藏”由巴索罗缪编制，使用“有争议的国际边界线”(InternationalBoundaryDisputed)标出“麦克马洪线”，同时标出中国地图所示的中印东段国界线，在两线之间注上“争议地区”(Disputed)的字样。对中印西段边界，该图也以“有争议的国际边界线”的标记标出。

印度测量局出版的官方地图在1903年至1954年发生了很大改变。在1903年和1905年的“印度行政区划图”中，中印边界的西段和中段都未画出边界线，西段标有“克什米尔”的字样，未越出印度河和东经80°，东段画法同中国地图一致。在1917年的“西藏和邻国图”中，中印边界的西段和中段都未画出边界线，东段边界线同中国地图一致。1929年的“南亚地图”未画出中印西段边界线。在1936年的“西藏高原及其周围地区图”中，中印西段、中段边界线未画，东段画出“麦克马洪线”，使用“边界未经标定”。1939年的“西藏和邻国图”对西段、中段没有标出边界线，东段边界只是从不丹东南角向东标出了一小段，其走向同中国地图画法相符，没有标出“麦克马洪线”。1945年的“印度和邻国图”对中印边界西段、中段仍未画出边界线，以颜色把克什米尔东部涂过东经80°，注明“边界未经规定”，东段以“近似”界线画出“麦克马洪线”。在1950年的“印度新共和国政治区划图”中，西段和中段均未画出边界线，仅以颜色涂出粗略的边界轮廓，注明“边界未经规定”;东段画出“麦克马洪线”，但以“边界未经标定”符号标出。1952年“印度和邻国图”第二版有关中印边界的画法，仍然同1950年的“印度新共和国政治区划图”一样。

1954年，印度测量局发行新的“印度政治地图”，对印度边界线作出重大改变，将中印边界的东西两段都标成已定国界。从尼泊尔到阿富汗之间的一段，以实线的国际边界线代替了未定界的淡色;在喀喇昆仑山口以东，印度的新地图又向北拐，将包括阿克赛钦在内的中国领土画入印度的版图。印度1954年新地图对边界西段的画法，大致反映了英印政府对“战略边界”的最极端构想，即所谓的“约翰逊—阿尔达线”(Johnson-ArdaghLine)。还值得注意的是，印度1954年新地图把不丹和锡金全部画入印度境内。

二、印度1954年新地图与尼赫鲁政府对中印边界问题的强硬政策

实际上，命令发行印度新地图、单方面改变中印边界画法的，正是尼赫鲁本人。1954年印度在其官方出版的地图上，改变中印边界的画法，由此引发了中印之间围绕地图问题的交涉。印度1954年发行新地图，是印度在4月29日中印签订《关于中国西藏地方和印度之间的通商和交通协定》(以下简称《1954年协定》)之后实施边界新战略的具体体现。尽管尼赫鲁1950年11月20日在印度人民院宣称:“我们的地图显示‘麦克马洪线’是我们的边界，不管地图不地图，这就是我们的边界。”但中印边界的不同画法，不断引起印度政界、媒体和公众的关注。在这一过程中，尼赫鲁坚持印度地图对中印边界的画法，并公开其政策立场。

1950年12月31日，尼赫鲁致函首席部长指出，尽管中国地图显示印度和缅甸的部分领土是中国的，但“中国当局向我们表示，这些是旧地图，他们并未把这些地图作为依据，没有时间去画新地图”。尼赫鲁还在公开场合多次发表讲话，表达在这一问题上的基本立场和强硬政策。在1951年11月3日的记者招待会上，尼赫鲁主动谈到中国地图问题:“有关地图，我要告诉你们一些以前从未说过的事。目前中国使用的所有地图都是非常旧的地图，实际上中国政府也告诉我们，根本不要去在乎这些地图。这些是他们的旧地图，没有时间印刷新的地图。”在1952年2月28日的记者招待会上，对有关中印在东北和西北地区未定边界的划界问题，尼赫鲁强调“麦克马洪线”是边界线。至于有关地图依然将中印东段边界标注为未定界，尼赫鲁只是表示:“现在确定这些事情，也并非极为必要。”

1953年3月24日，印度政府作出划定新的边界线的决定。在此之前，印度外交部历史司在1951年准备了题为《对印度北部边界的研究》的文件。这份基于档案文献的文件号称“全面客观”地论述了印度历史上不同的边界线及其提出的背景和情况，但这份文件至今仍未解密。由此可见，印度决策者从一开始就清楚地认识到，有关中印边界的走向实际上存在着不同画法。对将阿克赛钦画入印度的版图之中，时任外事秘书的拉·库·尼赫鲁后来表示，“我们的专家建议说，我方对阿克赛钦的主张并不是非常过硬”，但尼赫鲁同意将阿克赛钦画入，而且“作为令人满意的全面解决的一部分”，将会在阿克赛钦和其他一两处地方做些调整。《1954年协定》签订之后，尼赫鲁更为关注地图问题，因为在他看来，“中国从未明确接受我们所认定的边界，他们所说的就是，旧地图是不可靠的”。尼赫鲁在1956年5月专门就地图问题指示驻联合国大使梅农，中国地图显示阿萨姆的很大一块土地似乎是属于西藏的，同西藏接壤的北方邦的一块土地也是这样画的，“我们先前决定不向中国提出边界问题，因为在我们看来没有争议。西藏的边界是沿着麦克马洪线的，我们认为这是明确的边界。我早先不止一次地在议会中说过……我们的边界就是我方地图所显示的……问题不在于那些引起质疑的一些走向，而是中国地图所显示的大片土地”。基于上述考虑，尼赫鲁认为，有必要向中国提出地图问题，而由于他自己也相信边界并未明确划定，因此他作出指示:既不要将印度地图“正式地”送交中方，也不要向中方提出正式抗议。1954年7月1日，尼赫鲁将《与中国的贸易与边界》的指示发给印度外交部。在这份包括16点政策主张的指示中，第七点专门涉及地图问题。尼赫鲁指出:“我们没有必要提出边界问题。然而，假如发现中国地图继续把我们的土地画在它们的一侧，那么我们就不得不向中国政府指出这一点。”他特别强调:“我方所有涉及这段边界的旧地图，均应予以仔细检查，如有必要，都要加以收回。应印刷新的地图，我们的北部及东北部边界不应再提什么‘线’了。这些新地图也不应声明存在着什么未经划界的地区。应将新地图送至我们海外的使领馆，还应向公众介绍，并在学校及学院等机构中使用。”印度外交部的一位外交秘书曾回忆说，他自己当年作为外交部的低级官员，也参加了收回和销毁旧地图这个“愚昧的行动”。1955年7月，英国驻印度高级专员公署在给国内的一份电报中指出，印度出版的新地图同1950年地图存在着“明显不同”。

时过两年，尼赫鲁在1956年5月指示印度外交部:“我颇为担忧的是，中国地图继续把我们的领土画归他们。我认为，我们迟早要提出这个问题。”他指出，应分别考虑这个问题，先向苏联提出，因为苏联地图对中印边界的画法“看上去就是中国地图的翻版”。因此，印度在1956年向苏联外交部递交备忘录，提请苏联政府注意其地图有关中印边界的画法。而苏联杂志《新时代》1959年9月号所刊登的一幅中国地图，再次引起印度政府的注意。外事秘书杜德(Subimal Dutt)指示印度驻苏联大使梅农(K．P．S．Menon):要以备忘录的形式，提请苏方注意其地图有关中印边界画法的问题。尼赫鲁在1958年2月指示印度外交部，应将印度的地图送给中方，“当然可以通过我们的使馆送，但我认为非正式地送，将会更好”。尼赫鲁相信，如果对中国重印那些把印度大片领土画在中国境内的“不准确”的地图视而不见的话，那么在某种程度上就等于接受了中方主张，“那将多少削弱我们令人信服的主张”。因此，他在1958年4月和8月指示外事秘书杜德:不要向中方提出正式抗议，但要外交部联合秘书阿查雅向中国驻印使馆递交一份非正式照会，要对中方这么多年仍不“修正”旧地图表示“惊讶”。尼赫鲁设想，当同中方讨论一两处的边界问题时，印度将会“笼统地”提请其注意地图错误。尼赫鲁在1958年11月11日给杜德的指示中，特别说明了他对周恩来1956年至1957年访印时就“麦克马洪线”谈话的理解。他告诉杜德，在同中国的交涉中，“或许我们仍可以提到，从那时起，麦克马洪线就已确定为我们的边界，而且从那时起就被接受为边界。我们还可以进一步说，周恩来总理在其访印期间给我们留下的认识就是，中国政府接受了这条边界”。

从现已解密的中国档案看，印度实际上采取了在日历记事本印上印度地图、再将此种记事本送至中国外事部门的作法，以贯彻尼赫鲁所要求的“非正式地”向中国递交印度地图的指示。起初，印度有关部门只是将此种记事本赠送西藏外事处。1960年和1961年，印度驻拉萨总领事馆连续向西藏外事处赠送附有中印边界地图的日历记事本。根据西藏外事处的报告，在印方日历记事本中内附的印度地图中，有关中印边界的画法完全依据印方主张。西藏外事处曾就此事请示外交部。外交部在1960年2月13日的电报中指示，记事日历可不予退回。但当时并未提到应口头向印度指出该地图是不正确的。因此，西藏外事处收到这些日历记事本时，没有向印度驻拉萨总领事馆指出印方地图的错误。

1961年初，印度将此种日历记事本送至上海市的有关部门。印度驻沪总领事馆给上海市外事处送去日历记事本34本，要求转送市长、副市长、市人委各局处以及各人民团体的负责同志。在这批日历记事本中，依然附有标示印度主张的中印边界地图。上海市外办将此事上报外交部，外交部礼宾司在1961年3月21日指示上海市外办:“日历记事本可以收下，不必退回，但你处应口头向印度总领事馆指出:‘我们收到了你们送来的日历记事本34本。记事本内附有涉及中印边界的地图一张。如你们所知，中印边界是存在着争议的，是未定界，而记事本内所附的地图将未定界划成已定界，这是不正确的’。这样指出即可，不必与之纠缠。”外交部礼宾司在4月30日也将上述作法通知西藏外事处。

1959年西藏叛乱发生后，尼赫鲁在议会发表了许多公开讲话，阐述和解释印度对中国的政策，特别是对中印边界问题的政策立场，反复公开表明对中国地图的立场，以回应议员对其政策的质疑。1959年5月8日，尼赫鲁在人民院回答议员质疑时说，中国依旧发行“旧地图”，这在印度人民心中产生了“持续不断的恼怒”，因为所涉及的地区并不是一两块可进行讨论的土地，中国发行的这些地图“与事实不符，几乎没有任何历史的合法性，无论是蒋介石政权或任何其他以前的政权，都不能证明其具有历史的合法性”。8月28日，尼赫鲁在人民院声称，把大片土地画入中国版图，“显然绝对不能接受……我们坚持麦克马洪线”。他还特别强调了阿克赛钦的归属:“在整个这一地区，实际上并未在地面上标定。就我们而言，我方地图是明确的，这一地区在印度联邦的版图内……过去的克什米尔国同西藏和新疆存在着边界，但无人对此做过标记。然而经过一些广泛的勘察后，当时的政府确定了边界，我们对这些边界一直都是接受和承认的……就边界的一些地方而言，无论从哪个方面看，那毫无疑问是我们的边界。任何人如侵犯了它，那就是对我们的挑战。”尽管尼赫鲁坚持印度对阿克赛钦的主张拥有条约依据，但此时也承认存在争议。他于8月31日在联邦院(ＲajyaSabha)发表讲话强调指出，1842年条约签订后，这一地区成为查谟—克什米尔地区的一部分，尽管未在地面标定，但地图的准备是以传统习惯和条约为基础的。印度在过去大约几百年里都使用这些地图，它们将阿克赛钦包括在拉达克之内。由于阿克赛钦同中国西藏的边界没有在地面上标明，那么，有关这一边界的准确画法就会产生一两个这样的问题，中国过去的地图显示不同的画法。9月4日他在联邦院发言时也表示，对这一地区的情况很难作出“准确的表述”，“我相信在他们的地图上也是这么标示的，不是新地图，而是旧地图，显示这一地区是他们的领土。那是有争议的，对此存在着两种看法”。

尤为突出的是，西藏叛乱也使被尼赫鲁长期蓄意掩盖的中印边界争端突然显现，特别是引起了议会和公众的关注，但尼赫鲁此时仍继续制造中印之间并不存在边界争端的假象，因为自印度独立以来，他就一直坚称同中国不存在边界问题。1959年8月13日，尼赫鲁在人民院回答提问时表示他从未收到中方要求重新划定边界线的来信，称周恩来前几年曾表示愿意接受“麦克马洪线”。他还强调说，他不知道中国出版过“把印度的一部分画入中国领土”的新地图。但就在不久之前，尼赫鲁在5月10日给印度驻华大使帕塔萨拉蒂(G．Parthasarathi)的电报中指出:“中国出版的地图，将印度东北部的大片地区画为中国领土，不管中方对此给出怎样的解释，这一直都是对印度的一个刺激。国内存在的普遍感受是，中国政府常常像恶霸那样行事，而印度由于保持克制及约束，其自豪和自尊都是非常强烈的。”另外，印度国防部部长梅农在5月24日参加外国记者协会茶会时，还专门讲到中国地图，称中国发表了旧地图，引起不安。尼赫鲁对议员质询的公开答复，不仅只字不提上述他给帕塔萨拉蒂的电报和梅农的讲话，更不提周恩来1959年1月23日的信函以及尼赫鲁3月22日的回信。周恩来在信中明确指出，中国地图对四邻边界的画法是几十年来中国地图的一贯画法，希望“我的这封信将有助于使你对我国政府在中印边界问题上的立场有更清楚的了解”。尼赫鲁面对议会质疑所表现出的这种态度，当中印两国由于边界争端而出现武装冲突时，必将使尼赫鲁在处理中印边界问题更为被动。1959年8月和10月先后爆发的朗久事件和空喀山口事件，充分显示尼赫鲁政策的严重后果。

朗久事件和空喀山口事件后，尼赫鲁在联邦院和人民院继续为其边界政策辩护，坚持印度地图对中印边界的画法。与此同时，他还指示杜德向内阁成员和各邦邦长就中印边界和地图问题作出解释说明。1959年10月28日，杜德在邦长会议上强调了以下四点:“麦克马洪线”是“印度传统的、自然的和地理的边界线”，依据的是“主要分水岭”，印度地图一直这么画，英国出版的地图对北部边界的画法也是同今天的画法一致的;西藏人从未发行过自己的地图，现代中国的地图很少，所发行的地图都是中国的出版社印制的，不是官方机构，当中国人在其地图上将大片印度领土标示在他们境内的时候，印方向他们提出了这一问题;在《1954年协定》的谈判过程中，谈到了把山口作为边界的问题，“我们说这些山口就是边界，中国人不接受这点，问题就模糊地遗留下来了”;“中国人从未明确过其南部边界在哪里，他们只是表明在地图上有一条线，这条线时时发生着变化……显而易见，中国目前的政策，就是将其占领的地区推进到他们所宣称的边界线的地方”。12月18日，杜德就地图问题专门向印度政府各部部长发出一份信函，起因是印度地球物理局的一期杂志发表一篇有关1950年阿萨姆地震的文章，其所附地图“错误地标示了印度同中国的国际边界”。杜德责令停止发行该期杂志，特别是在国外发行。他同时责令立即彻查已刊各期中的所有地图，特别是1947年以后出版的，“如果哪一期涉及国际边界的地图出现错误，则停止该期的出版”。杜德强调指出:“不应给中国人提供机会，让他们引用我们的官方出版物来反对我们，并支持他们的论点，即中印边界过去从未划定，或者甚至都未得到印度政府部门的正式承认。”这种作法同1954年印度发行新地图前收回和销毁旧地图的行为如出一辙。

这一时期围绕尼赫鲁《印度的发现》一书所附地图引起的争论，也突出说明了尼赫鲁和印度政府在地图问题上的政策立场。事情的起因是1951年《印度的发现》第三版所附地图“1945年的英属印度领土和各土邦”，所标示的不丹以东中印边界同中国地图一致。该书中文版1956年8月由世界知识出版社发行，尼赫鲁还为中文版写了序言。韩素音(HanSuyin)发现该情况后，于1959年11月30日致函《泰晤士报》指出，该书印度地图边界线的画法，同中国地图的画法是一样的，“地图上并没有‘麦克马洪线’，边界是沿着不丹南部的边界，而不是如同印度最近发行的地图那样是沿着北部的边界”。韩素音希望《泰晤士报》能发表自己的这封来信，因为“能在某个地方说上一句话，以此来争辩说，即中国人尽管有过失，但未必全都是错的;在当下要做到这一点，看起来是困难的”。《泰晤士报》编辑瓦特森12月16日回复韩素音，完全站在印度政府的立场上说:“这种大比例尺的简略地图作为此类图书的插图，甚至可能没有征询过作者的意见，以此作为证据，真是毫无助益。如果是这样的话，人们可进一步留意该版图书的衬页，有两张显示印度语言和人口分布的图。这两张图中的边界，很明显就是麦克马洪线。”韩素音在12月16日回信《泰晤士报》指出:“在这本经由尼赫鲁授权的《印度的发现》的书中，所附地图如此前后矛盾。事实是，麦克马洪线从未被中国历届政府承认过。”韩素音还提供了印度国大党在20世纪初期出版的刊物中所发表的一份声明，该声明曾指出，英国若取得这些外国领土，“将使印度未来独立时背上沉重的负担”。韩素音在信中批评《泰晤士报》:“某些报纸对此未经详察而预作判断的作法，不禁使人怀疑，在这件事中，情感因素会不会削弱公平对待和正义的重要性，而这种公平对待和正义则是英国馈赠世界的礼物。”

韩素音所提的印度国大党在20世纪初期出版的刊物中的一份声明，是指国大党中央委员会(AllIndiaCongressCommittee)1904年12月在孟买通过的一份题为《西藏事务与前进政策》的决议;国大党在决议中强烈抗议荣赫鹏对西藏的侵略，因为这是“前进政策的组成部分”，“这将使印度卷入同外国的纠纷之中，给印度国库带来无法承受的负担，最终对国家的最大利益造成灾难性的影响”。尼赫鲁就此写信给杜德，承认国大党的上述决议是反对荣赫鹏的远征，抗议把印度的钱财花费在这上面。而尼赫鲁在12月21日给韩素音的信函中，只字未提上述事情，尼赫鲁只是说，尽管韩素音信中提到最近事态的发展“使中国人心如刀绞、反复伤害了他们的自尊”，但“很不幸的是，在印度也发生了这样的反应”。

对于《印度的发现》中文版所附地图问题，尼赫鲁于1959年12月21日在印度议会对外关系咨询委员会上表示，附图只是由一个美术师所画的简图，是在“麦克马洪线”划定和西姆拉会议之后很久画的。他还强调，政府应继续禁止那些未经授权的地图流入印度，官方地图应清晰地显示出来，不要留下任何怀疑余地，同时应发行一种地图，显示中国提出要求的那些地方。印度驻华大使馆在1960年2月12日给中国外交部的照会中辩称，《印度的发现》英文本所附的1945年的印度一图“是出版商加进去的略图，作者不能对它的不准确性负责，也不应该由此得出任何对印度政府不利的结论”。

在这一时期，印度外交部历史司等部门在杜德的领导下，搜集有关中印边界的历史文献特别是相关地图资料。历史司发现缺失有关1914年西姆拉会议的重要文件，包括英国政府同驻北京公使馆的代表、同外交部以及同印度事务部之间的通信，而印度都没有这些档案。杜德认为这些档案具有重要意义，有助于了解当时参加西姆拉会议的西藏代表和中国代表的能力。同时，杜德还建议到大英图书馆和印度事务部图书馆地图部查找中国的地图，看看这些地图是如何划定西藏南部边界的。杜德在1959年10月建议派历史司司长戈帕尔去伦敦查找相关档案，并特别指示要去查找中国过去的地图。在印度看来，这项工作是“成功的”。七个星期后，戈帕尔汇报说，中国地图显示，阿克赛钦是印度的一部分。由于这个发现，印度外交部认为，从1941年3月以来所缺失的地图资料找到了。

三、中国对待中印边界画法的审慎态度

同印度坚持“麦克马洪线”、单方面修改地图的作法相比，中国在涉及地图边界画法的问题上态度谨慎。1952年中国地图出版社在申报馆地图的基础上，绘制了一本新图，送给周恩来审批。周恩来指出，“这样一本地图恐怕不适宜出版”，原因是有许多边界问题还没有解决，如果批准出版这本地图，“我们的四邻都会为之不安”。他在1953年1月批示，此类地图的出版可采取“公编私出”的办法。因此，1953年地图出版社委托亚光舆地学社出版这本地图，地图上南北两段边界都注明是未定界，并说明不是政府审定的。而对于中方地图有关边界的此种画法，周恩来表示“这是一种不得已的办法”。但他也强调指出，有关边界问题，“还是需要很认真的，又很慎重的;又要站稳民族立场，又要照顾到友好关系;又要划得合乎实际，又要能够不损失我们的主权，这的确是一件艰难的工作”，“如果使所有这些问题都严重化，那就会天天吵架，我们就没有精力进行建设了”。

中国对地图边界画法之所以采取审慎态度，同这一时期中印关系的结构和本质密切相关，也是新中国成立初期处理边界问题的政策方针的具体体现。实际上，从中国人民解放军进藏到1959年西藏发生叛乱这段时间，中印关系在政治和经济方面是一种“不对等”的关系，从结构上讲依然是一种不平等的关系。新中国成立后，由于采取“一边倒”的外交方针，特别是中国参加朝鲜战争后，以美国为首的西方国家采取在政治上孤立中国、在经济上实施对华贸易管制和禁运的政策。在这种背景下，如何有效地打破西方国家的孤立和封锁，团结和争取更多的国家在国际事务中支持中国，建立“国际反美统一战线”，是新中国外交在相当长时期内的主要任务。而第二次世界大战后独立的民族主义国家，则是中国团结和争取的重点。基于上述考虑，中国领导人相信，中印两国虽在思想和社会制度上有所不同，但“有一个很大的共同点，那就是我们都要对付帝国主义”，“中印两国对许多重大国际问题有着一致或近似的看法，相互配合，积极合作，共同为反对帝国主义、促进亚非团结和维护世界和平做出了贡献”。因此，印度成为新中国同社会主义阵营之外的外部世界进行联系的主要渠道。

更为重要的是，“不对等”的政治关系还体现在中国在巩固西藏的稳定方面需要印度的支持，而“不对等”的政治关系是中印两国在西藏地区“不对等”的经济关系的突出反映。西藏地区由于特殊的自然条件以及由于历史原因所形成的传统印藏贸易的特点，是西藏所需的主要生活物品特别是短缺的粮食，一般都依赖从印度以及相邻国家的进口。在这种形势下，解放军进藏后的一些物品，在川藏公路和青藏公路修通之前，多要从印度进口和转运。这种特点决定了这一时期印度在处理中印关系上的优势地位。因此，“不对等”的政治和经济关系相互影响，且“不对等”的经济关系在相当长一段时间内主导并决定着中印政治关系。印度在这一结构中无疑处于主导性的优势地位，尼赫鲁及其政府完全意识到这种“不对等”的政治和经济关系，并在处理这一时期中印关系中加以充分利用。印度出版发行新地图，也是这种优势地位的具体体现。

从1954年到1957年，中宣部、文化部、国务院等部门连续发布文件，规范中国地图的出版和发行，谨慎对待有关出版物和地图对边界的画法。其中，以对《人民中国》1954年第21期刊载《中华人民共和国地景图》问题的处理，显示了中国对待地图边界画法的审慎态度。《人民中国》的插图由中国科学院地理研究所绘制，中国南部和北部国界线的画法依照的是传统边界线。1955年1月，中国驻印度使馆散发过附有此种地图的《人民中国》。印度政府虽未就此向中方提出交涉，但正式告知中国驻印度大使馆，声称此类行为将会给两国关系带来困难。拉·库·尼赫鲁在同加拿大驻印度大使里德(EscottＲeid)会谈时表示，中国之所以出版这样的地图，是因为如果他们出版的地图，把边界向北部画了，那么政府就会由于放弃了中国的传统主张而受到批评。

印度的态度引起中共中央的高度重视。1955年1月18日，陈克寒(时任出版总署副署长)、金灿然(时任出版总署编审局办公室主任)、刘尊棋(时任《人民中国》英文版总编辑)等人就违反“公编私出”的原则，向文化部、周恩来和中央作了书面检讨。陈克寒和金灿然在检讨中表示，该期《人民中国》的出版，“时间恰在尼赫鲁访华之后和吴努访华之前，给了敌人以造谣挑拨的借口，并可能引起兄弟国家蒙古人民共和国的误会，使我国在外交上陷于被动，给党和国家造成政治上的损失”。刘尊棋在检讨中说:“这张涉及到中印、中缅边界重大纠纷的地图，恰恰在尼赫鲁访华归来、吴努就要来华的中间刊出。对于此时发表这个地图必然引起敌人挑拨中印、中缅间正在好转的关系，我完全缺乏预见。”1月27日，中宣部向周恩来并中央提出了处理意见，建议《人民中国》及其他对外出版物应确定一条原则，即除一般宣传外交政策外，今后一切涉及中国对外关系方面的悬而未决的问题和易于引起外事纠纷或误解的问题，无论报道、论文、图片和地图，都不得刊载。周恩来对上述报告作出批示，指出如何出版和附刊地图仍需有进一步规定，以免陷入被动，过去“公编私出”的原则已经不完全适用了，要提出解决办法，报请中央批准。

1955年3月4日，中宣部将上述报告和周恩来的批示连同有关书面检讨，抄致文化部党组书记钱俊瑞，要求文化部召集有外交部、国防部、内务部、国家民委等单位参加的会议，讨论国界未定界的画法问题，并向中央提出报告。在上述讨论的基础上，文化部于7月8日发出《关于出版物中涉及我国与外国边界上的问题时均须提请外交部审查的通知》规定，今后出版物如涉及中国与外国的边界问题，凡之前《人民日报》和新华社没有明确公布和说明的，均须提请外交部门审查，不得擅自处理。9月15日，中宣部发出《关于地图和地理书籍中有关政治形势和国界等的错误及其处理办法的通知》，列举了几年来全国各地出版的许多世界地图、各国地图和中国地图(包括挂图和一般期刊图书中的插图)存在的问题，强调不准确的各种地图，“对于目前的外交斗争，孤立侵略势力和扩大和平力量是不利的”。文化部在11月30日还发出《关于停售13种国际形势图和今后不得出版国际形势图的通报》，规定不再出版以政治分类为内容的地图。9月29日，文化部发出通知，指出地图的编绘出版必须更加慎重，过去由于没有统一的规定和周密的审查，“往往在国界线和地图设色等重要问题上发生政治性错误”，“特别是过去私营出版社出版的地图，问题更多”，因此地图的编绘出版工作统一由新华地图社经办，其他出版社一律不得编绘出版公开发行的地图。1957年12月31日，国务院发布《关于在公开发行的书刊中刊载涉及我国国界的地图问题的通知》指出:“中国国界问题极为复杂，外国对中国出版的地图上的国界的画法很注意，如果稍有不慎，即易引起外人误解，甚至引起外交纠纷。”《通知》特别要求各单位在绘制和刊载涉及中国国界的地图上如果有问题，应事先征求外交部的意见，以免发生涉外纠纷。

为适应形势需要，中央有关部门积极准备编绘统一的中国地图。1957年5月17日，文化部党组在给中宣部的请示报告中说，过去国内出版的供一般人用的本国地图，材料陈旧不全甚至有严重错误，除申报馆地图外，还没有出版过一本比较详细而系统的中国地图集，而国内的机关、学校和一般读者都迫切需要这样一本地图作为参考。为适应这种需要，文化部所属新华地图社于1956年4月起，着手编绘一册十六开本的《中华人民共和国地图集》。这本图集主要是根据抗日战争前的申报地图并参照苏联1954年出版的《世界大地图集》编绘的，有关行政区划、面积、人口等数据均按最新资料做了订正，并补充了其他一些新材料。这本图集较之过去出版的一些本国地图，在内容上更充实，资料也较可靠。唯一问题是国界线的绘法，其国界线和现行地图一样，是遵照周恩来1953年的指示，基本上以申报地图为版本绘制的，而申报地图国界线的绘法较国民党时期一些地图的绘法虽较符合实际，但有些地方也绘得不准确。为此，文化部的报告提出，由于国界线的问题极为复杂，估计在短时期内定不下来，因此，“我们拟采取权宜办法，将这本《中华人民共和国地图集》先行付印出版。为免发生问题，在图上拟加注‘根据抗日战争前申报地图绘制。国内行政区域按新资料更正’字样。待中央对上述请示报告批复同意后，再行按照边定边改的原则，在再版时修正”。5月22日，中宣部复函同意文化部党组的意见，拟采取内部发行的方式。

在这一过程中，周恩来对地图的国界画法作出指示。他认为，解放前国民党政府管辖的地区，新中国要全部接受，有些地方只有名义上的统治而实际上没有管辖到的，新中国也要接受，因为这些地方在法理上属于中国，只是由于种种原因国民党政府实力尚未达到，但不能因此就不属于中国领土。过去历代绘制的地图，由于科学技术落后，地理和测绘知识有限，又很少实地勘察，很难说符合实际。北洋政府和民国时期出版的地图都是民间沿袭旧图自行印发的非官方地图，只能作参考，不能作法理依据。中央要求研究历史资料必须遵循三项原则，即承认历史事实;不能割断历史，但要看到历史发展;要根据今天的情况和国家的政策来看待历史。周恩来特别强调:“我们应该把清末时候的情况仔细研究一下，作为根据。这是我们研究边界最主要的根据，历史的根据。”他还高度赞扬了历史上“这种爱国主义立场是对的，与帝国主义必须寸土必争”。

根据周恩来的指示精神，中国重视并加大了历史地图问题的研究工作。1959年，国务院组织有关部门，成立历史地图审查委员小组，组长为吴晗、副组长为姚仲明，隶属国务院外事办公室。历史地图审查委员会的第一次会议就集中讨论了中国的疆域范围。与会人员认为，今天的祖国概念，与历史上在今天中华人民共和国版图范围以内的各朝代和各民族部落或和各分立国家共同活动的概念应结合为一，不能以一个朝代的概念或仅以汉族为中心同时所建立几个分立朝代的概念，就作为代表历史上祖国范围的概念。委员会认为，应将当时在今天祖国范围内活动的各兄弟民族都包括在内，才能算完整地代表当时中国的范围和代表当时中国的概念。因此，历史地图上中国疆域图的范围，应以今天的祖国版图为范围，其中各朝代和各民族部落或各分立国家共同活动的范围大于今天祖国范围的，应根据史料分别作出实事求是的处理。据此，委员会特别讨论了明朝疆域图的绘法，认为乌斯藏以及朵甘等地均属明朝政区的一部分，应绘在明朝时中国疆域范围以内。

从1960年起，中央指示在全国范围内征集有关中印边界问题的书籍、地图等资料。此后，各地陆续上报搜集到的相关文献资料目录。为此，相关部门在国务院边界委员会的领导下，在资料搜集整理以及研究方面做了大量工作。边界委员会办公室同第二边界工作组汇编“中印边界问题参考地图”，编译《有关西藏问题和中印边界问题的条约和其他文件(1842—1949年)》。中国科学院历史研究二所和三所清理有关档案，整理《界务历史资料》36册和《中蒙边界问题参考资料》10册。中国科学院地理研究所研究了中印边界南疆段的历史演变，完成了《中印未定界(新疆段)的历史演变》以及有关中印边界东段的论文。外交部顾问刘泽荣经研究撰写了《西姆拉会议》一文。民族事务委员会集中三四十人，调研边界地区的民族情况。西藏外事处编译了中印边界东段和西段材料汇编两本，并初步整理出有关中印、中不、中尼、中锡等藏文边境档案2000多件。新疆外事处也搜集和整理有关中印边界西段和中巴边界的材料。

与此同时，国务院边界委员会在地图工作方面做了大量工作。其一，国家测绘总局和地图出版社复制了从国外借来的中印边界地图，1959年10月之前印制了中印边界地图集，并开始研究新中国成立前后有关边界地图的演变;总参测绘局也制作了有关中印边界的地图，以及供中缅、中尼谈判所需的地图。其二，审核中国出版的书刊中涉及国界的插图和文字叙述，这主要是由于中印边界争端出现后，引起有关出版部门的极大注意，报送边界委员会审核的案件突然增多。其三，鉴于目前地图发行工作存在的混乱现象，特别是对国界线的画法不一致易给外人把柄，边界委员会提出意见，报请国务院审批。这些意见包括:(1)为适应对外斗争的急需和克服地图出版发行中的混乱现象，除加强对地图的审查工作外，请国务院及早核准《关于地图的国界线划法和送审的规定》，以便贯彻执行，同时由边界委员会办公室研究指导绘图的要点，作出统一规定;(2)“研究统一我国各有关部门与兄弟国家或国际区域性的组织在地图工作的合作上，在资料和地图的交换上涉及边界问题的处理准则，以统一口径”。在1960年工作规划和安排中，边界委员会特别强调加强地图审查工作，因为“根据有关单位送审的地图看，由于这些图件是根据解放前不同版本绘制的，因而国界线的画法很不一致，且出入很大。这证明对国界线画法的政治意义尚未引起普遍的重视，对已有的国界线的画法问题的规定也还不大清楚或执行不严格，这也是一个急待进一步解决的问题”。

外交部档案室也向中央革命博物馆、全国各地图书馆、主要大学以及北京市各书店广征有关中国边疆史地的图书资料。全国各地陆续上报的材料主要有:中国科学院地理研究所提供的有关论文、地图目录;中央革命博物馆的馆藏图书，包括《西疆交涉志要》、《云南勘界筹边记》(1871年版)、《云南北界勘察记》(1933年版，滇缅界务调查)、《中英滇疆界问题》(1937年版)、《中缅界务问题》(1946年版)等;天津市房地产管理局保管的有关中印、中缅等边界问题的地图、书籍;湖北省档案馆寄给外交部有关中国和各国边界问题的历史著作目录;上海市档案管理局办公室编印的《我国边界档案资料专题目录》，共计165页，包括印度地图和书籍等;广东省提供的资料主要来自中国科学院广州地理研究所、中山大学地质地理系、暨南大学历史系、广东省人民委员会外事处、广东省档案管理局等单位的资料;重庆市提交的目录包括重庆市图书馆、北碚图书馆、新华书店重庆分店、重庆市公安局以及西南师范学院的藏书;湖北省在查找湖南师范学院、湖南大学、历史考古研究所、湖南省博物馆、湖南省中山图书馆等单位藏书的基础上，由湖南省档案馆筹备处编印了《关于我国边界问题资料目录》，上报外交部。公安部也提供了有关资料。北京市的一些书店特别是古旧书店报送了有关地图和书籍。以上图书和书单大多是在1960年4月份提供的。

中国在这一阶段还特别关注社会主义国家的地图对中印边界的画法，同样采取了谨慎的处理方法。地图出版社在1962年8月28日致函外交部:根据出版社资料室目前所掌握的部分资料，发现德意志民主共和国、捷克斯洛伐克、波兰等国地图的画法存在错误;苏联历年出版的地图画法上基本一致，1961年版世界图册在“中印边界东西两段”处用未定界符号绘出，但在中印边界画法上与中国有出入的是阿克赛钦地区，将中国部分领土画入印度。据此，地图出版社建议将即将出版的“中华人民共和国挂图”(甲种)向兄弟国家大使馆递送，以供其在今后出版地图时参考，从而纠正中国国界线的画法错误。外交部条约司认为似不必递送，并提出如下建议:此图目前递送给苏、蒙、朝驻华使馆，时机似不相宜;由于对这三个驻华使馆不递送，其他兄弟国家驻华使馆也不便送了;此图出版后，使馆可以在市面上买得到。条约司的上述意见得到边界组、苏欧司和第二亚洲司的同意。外交部办公厅为此在给地图出版社的复函中强调，“兄弟国家对我国的主张并非不了解，即使向这些国家递送了上述地图，它们也不一定就完全按我地图的画法来画;考虑到我国同苏、朝、蒙等兄弟国家的边界在各自地图上的画法也不同，在我同朝、蒙就两国边界问题进行谈判的时候，向他们递交上述地图并不适宜，容易引起不必要的猜疑”，在上述地图出版后，各国驻华使馆在市面上也可买得到。基于以上理由，目前不宜递交地图。

9月17日，外交部将意见告知地图出版社。中国对印度和巴基斯坦在克什米尔的争端保持谨慎态度，特别是在有关地图画法上。国务院为此在1957年10月23日印发《关于克什米尔地图的绘制问题的通报》，指出克什米尔和查谟地区的归属问题是印巴两国长期争执的问题，两国政府对各种地图关于这个地区的画法极为敏感，常被认为代表各国政府的态度。为此，《通报》要求各种对外公开的刊物或其他印刷、宣传品在印有地图并且必须绘出克什米尔地区时，应该对该地区四界的标准特别慎重。在克什米尔问题未解决之前，一般可将克什米尔和查谟作为独立单位画出并用虚线表示对印、巴两国都是未定界，以免引起涉外纠纷。

四、中印有关地图画法的交涉与1960年4月周恩来—尼赫鲁会谈的意义

中印两国领导人第一次直接谈论地图边界画法和边界问题，是尼赫鲁在1954年10月访华时主动提出的。在10月20日的第二次会谈中，尼赫鲁以中国周边国家的所谓“恐惧”为借口对周恩来说:“我现在谈到阁下提到的一个问题，那就是如何消除亚洲国家的恐惧和疑虑……五天以前，我也见到了吴努总理和他的内阁，我发现他们仍然满怀恐惧。他们提到一个我们在德里曾经谈过的问题，那就是华侨的问题……缅甸方面又问，为什么中国出版的地图把缅甸的一部分，甚至印度的一部分，都画在中国以内。固然这些地图是老地图，但是中国政府为什么不澄清这一点呢?”周恩来对此解释说:“这也是历史留下来的问题。不错，中国出版的地图都是旧地图，因为我们还没有进行勘测，也没有同有关各国商谈，不会自行修改疆界……我们不仅同印度和缅甸，而且同苏联、蒙古等国都有未定的疆界，如果把我们的地图同这些国家的地图对一下，都会有出入的。”对于周恩来的上述解释，尼赫鲁态度强硬:“阁下提到地图的问题，就印度而言，我们的疆界是很清楚，现在我们就是按此疆界进行管理的。我向阁下谈到缅甸方面提出的问题，是因为它可以成为我们敌人手中的一个把柄。我想阁下一定懂得，如果印度出版一个地图，把西藏划为印度的一部分，中国也会反对的。误会和疑虑也会由此产生。”可见，尼赫鲁特别强调的是，印度所实施的行政管辖，是按地图所标示的边界来进行的。值得注意的是，尼赫鲁此时同周恩来讨论地图问题，是在印度销毁旧地图、出版新地图之后，其战略意图显而易见。

1958年至1959年，尼赫鲁和周恩来就边界问题多次通信，都涉及地图问题。1958年12月14日，尼赫鲁给周恩来写了一封长信，第一次全面谈论了中印边界问题，主要讲了他的三个关键观点。其一，坚称中印之间不存在边界问题，声称《1954年协定》解决了中印之间的所有问题。尼赫鲁说他自己看过几幅在中国出版的地图，“这些地图不是很精确的地图”，边界同实际边界不符，他为此感到“很惊奇”，“因为我过去在任何时候都不曾知道我们两国之间有任何边界争端。在结果达成1954年协定的中印谈判过程中，未曾提到过这一点”，“我们以为1954年愉快地缔结的中印协定已经解决了我们之间的全部未决问题”。其二，强调印度对争议地区的行政管辖。尼赫鲁表示:“我国东北边境特区的一大部分和其他若干土地被标明为中国领土的一部分，这些土地现在是而且很久以来都被公认为是印度的一部分，并且是同我国其他部分一样地被印度管理着。”其三，强调中国曾表示打算承认“麦克马洪线”。尼赫鲁在信中用了相当长篇幅，引述他在1956年同周恩来就此谈话的一段记录。尼赫鲁态度强硬地表示:“印度的这大片土地只能是属于印度的，这是无疑问的，而且对这些土地不存在争端。我不知道什么样的勘察能够影响这些人所共知的和确定了的界线。”周恩来在1959年1月23日给尼赫鲁的复函中，全面阐述了中国对中印边界问题的立场。周恩来强调:“中印边界是从未经过正式划定的。在历史上，中国中央政府和印度政府之间从未订立过有关中印边界的任何条约或协定。”“麦克马洪线”是英国对中国西藏实行侵略政策的产物，从法律上讲，它也不能认为是合法的。说到地图问题，周恩来表示:“正因为两国边界尚未正式划定，并且存在着若干意见分歧，双方地图对边界的画法不可避免会有出入。”在强调中国地图的“一贯画法”后，周恩来指出，地图的更改必须经过勘察以及同有关各国的商量，否则“会引起全国人民的迷惑和对我国政府的责难”。周恩来进而指出:“事实上，我国人民对于印度出版的地图所画的中印边界，特别是对其中关于中印西段边界的画法，也感到惊奇。他们曾要求我国政府向印度政府提出交涉，但是中国政府没有这样做，我们向他们解释了中印边界的实际情况。”对于周恩来1959年1月23日的信函，尼赫鲁在3月22日予以答复，依然坚持上述观点。对尼赫鲁的这封来信，中国外交部分析认为，在目前情况下，印方再次提出边界问题，估计可能有以下目的:其一，“利用当前时机，向我施加压力，妄图迫使我在边界问题上做出让步”;其二，“害怕我军在平息叛乱中或以后越过印方所谓的边界线，进入印方所实际控制的地区，因而再次强调它对边界的主张，并急忙同意我所提出的双方管辖范围应暂时维持现状的意见”。周恩来在9月8日给尼赫鲁的信中阐明了对地图的基本态度，并明确表示，印度国内有些人“对中国出版的地图大肆喧嚷，企图制造舆论压力，迫使中国接受印度关于中印边界的片面主张”，“这种作法是既不明智，又不足取的”。尼赫鲁在9月26日给周恩来的信函中就印度地图的改变辩解称:“早期的英国地图是把边界大体标在当时英国人认为分水岭所在的地方。后来对分水岭获得了更多的地形的和当地的材料，边界就在后来的地图上更加精确地标了出来。早期和后期地图之间有出入，其部分原因还在于英国制图家往往不管边界的实际形状而在地图上标出行政的界线。”他在信中表示:“多少年来，是中国的地图改变了边界的画法，把大片印度领土划入了中国境内……甚至在1949年以后出版的中国地图也没有遵照任何确定的边界。不同的地图对同一段边界有不同的画法。”有关印度官方地图的显著变化，周恩来在1959年12月17日致函尼赫鲁问道:“中国政府不明白，印度政府究竟根据什么理由，在最近几年中忽然在自己的地图上把东段和西段的未定界都改成已定界。我详细研究了阁下9月26日来信所引用的大堆资料，但是仍然找不到任何满意的答案。”尼赫鲁在12月21日给周恩来的回信中，只是重复“根据历史、习惯或者协定，这些地区长久以来就是印度的组成部分”的观点，只字未谈印度地图的改变。

1960年4月，周恩来访问印度，同尼赫鲁举行了七次会谈，就边界问题展开激烈辩论，几乎每次会谈都谈到地图问题。在访印期间，周恩来还同印度国防部部长梅农、副总统拉达克里希南、内政部部长潘特、财政部部长德赛等重要官员举行了会谈，地图画法同样是讨论的重要内容，争论激烈。正如周恩来在4月23日同尼赫鲁的第五次会谈时所明确表示的:双方对事实认识的分歧反映在各自的地图中，如果以这些地图为依据，那么分歧依然是巨大的。尼赫鲁则就地图问题主要阐述了以下四点内容。

首先，中国和西藏地方政府从未对印度地图提出异议。在4月20日的第一次会谈中，尼赫鲁专门谈论地图问题。他指出，当中国的地图引起印方注意的时候，印方多次提请中国政府关注这一问题，“我们得到的答复是，这些地图都是旧地图，需要修改，中国政府尚未非常重视这个问题……事实上，我们还被引导去相信，这些地图是错误的……最让我们感到痛苦的是，假如中国政府并不同意，他们应该将自己的反对意见告诉我们。但是九年来什么也没有说。”在4月20日下午的第二次会谈中，尼赫鲁说:“我们用精确的经纬度在地图上标示了这些地区，中国和全世界都知道这种画法。中国政府从1949年以来就没提出过任何异议。甚至在此之前，西藏政府也没有提出过……中国政府只是在过去几个月之内才以明确的方式提出不同的看法。如果像您所讲的那样，我们的地图是错误的，那么当我们多次提及这一问题时，你们肯定会向我们提出一些看法的……我一直不理解的是，当我们明确表达对边界的立场的时候，中国或西藏长期以来什么都没有说过。”在4月21日的第三次会谈中，尼赫鲁表示:“在中华人民共和国成立以及中印建立外交关系后不久，有关地图的问题就提出来了，我们提请中国政府注意这些错误的地图，也提交了我方的地图。我们当时被告知说，中国政府没有时间查看这些旧地图，中国政府也没有对我们的地图提出异议。如果看到了这些地图，显然就不是关于一小块地方的问题，而是关于大约5万平方英里的一大块地区。这是很容易从地图上看出来的。这种情况在东段和西段都是如此。”在4月24日的第六次会谈中，双方集中讨论了地图问题，尼赫鲁坚持说:“撇开过去的地图和记录不谈，我们的新地图(不仅仅是1954年的地图)，人人都看得到，包括中国政府，当我方对贵国地图提出抗议的同时，也提请您注意我们的地图。我记得，中国政府从未就我方地图提出过反对……只是在1959年9月，阁下才告诉我们不同意我方的地图。实际上，经过这些年，我们都相信，除了一些小的边界争议之外，我们的地图已为贵国所接受……因此，当中国政府后来完全不承认我国地图的时候，我们的感觉就是震惊。”尼赫鲁1963年1月1日给周恩来的信函中依然坚称:“过去多年以来，我们一再提请你们注意中国方面出版的错误地图，并且把我们自己的清楚地标有我国边界的地图交给你们……但是，在1959年9月以前的那些岁月里，阁下从来没有告诉过我们您认为的你们的边界在哪里，尽管你们的军队已经开始在拉达克各地进行侵略。”

其次，印度地图经过精确测量，边界不需要进行地面标定。在第一次会谈中，尼赫鲁告诉周恩来:“我方地图是精确的，标示出了经纬度”，“除一些小的地方之外，我们的边界在经过反复的测绘之后，都已明确地确定了，边界是依据高山分水岭所划定的，分水岭是普遍接受的划界原则，也是明确的自然标记……我要强调的是，边界的划定并非仅仅依据历史和习惯，同时还基于测绘的记录以及依据分水岭这样的基本事实”。在第三次会谈中，尼赫鲁说:“印度地图是绝对明确的。以前的讨论都讲到了经纬度，因此不存在任何异议。”在第四次会谈中，他甚至表示，印度边界的中段、东段和西段“在过去一百多年里进行了许多详细测量，绘制了一英寸等于两英里或是等于四英里的地图，每隔几年都进行大量的地理测量。如需要，可提供测量队领队的名单及测量的年份”。更值得注意的是，尼赫鲁在第一次会谈时还强硬地表示:“假如通过高山地区分水岭来进行划界，或者假如普遍接受了标定的原则，那么边界在历史上就被精确地划定了……因此我们认为，对整个边界进行标定的问题并不存在。这条边界业已经过测量，加以准确界定，并在许多论述中做了描述。”尼赫鲁此次使用了“demarcation”，这是特指在双方达成边界条约后在地面上进行联合勘测后所进行的划界。因此，相对于尼赫鲁此前使用的“delimitation”，其立场更为明确和强硬，从根本上否定了中印边界存在争端，也否定了中方所主张的通过谈判进行联合划界的建议。

再次，印度地图没有改变，而是中国地图反复出现大的改变。尼赫鲁在第二次会谈中表示:“中国的地图变化很大，甚至两幅地图几乎都是不一样的。”在第三次会谈中，尼赫鲁指出:“我们的地图在最近时期，有什么改变，我没有注意到。然而，我看到中国在1951年、1954年和1959年出版的地图，这些地图都是不一样的。实际上，我不知道我们的地图有什么变化。”对于周恩来提出的印度地图有关东段的画法也有变化的说法，尼赫鲁辩称:“我对此并不这么认为。东段一直都在我们直接的行政管辖之下，我们在独立后加强了这种管理。”他在第二次和第三次会谈中甚至表示，“自从有历史记录以来，这一地区(东段)都不是中国或西藏的一部分;当然，一些小地方除外”，而且从历史或事实上看，这一地区过去长期都在印度的直接行政管辖之下。尼赫鲁在第三次会谈中谈到印度地图在1953年作出的改变，“那是对这一地区最北端的改变，是在仔细调研之后做出的，而且对中国政府是有利的”。在第六次会谈中，尼赫鲁就印度地图对中印西段边界只涂色、没有边界线的作法辩解称:“至少一百年以来，这些地图都没有什么变化。或许有些地方是以涂色显示，但这只是用以区别处于实际行政管理的地区和处于我们管辖权的地区。”

最后，《西姆拉条约》并未划定新的边界线，“麦克马洪线”只是对已有边界的确认。尼赫鲁在第二次、第三次、第四次会谈中反复强调:“在东段，被称为‘麦克马洪线’的边界线只是确认了以前测量的结果，并未画什么新线。”因此，东段边界的确定“并非是由于‘麦克马洪线’或《西姆拉条约》的关系，它们只是确认了边界线”。尼赫鲁还说，中国政府在《西姆拉条约》签订后并未就藏印边界问题提出过任何抗议。

对于尼赫鲁的上述观点和说法，周恩来在会谈中都予以回应和批驳。有关尼赫鲁的“中国和西藏当局从未对印度地图提出过异议”的说法，周恩来在第六次会谈中明确指出，地图本身只是反映了历史的演进。当新中国成立的时候，中国没有时间详细研究邻国的边界，只能使用过去的地图。中国不能单方面改变地图。在处理同友好邻国关系时，中国采取了非常客观的态度，表明中国地图同实际情况相比有些出入，这只是表明中方友好的态度，而且只有通过谈判，双方所有的地图才能修改。中国对缅甸和印度都这样说过，而且同一些社会主义国家在地图的画法上也有出入。周恩来还强调指出，中国没有将地图强加于印度，希望印度也这样做，中国的态度是友好地解决问题，而不是将自己的立场单方面强加于人。有关尼赫鲁的“印度地图经过精确测量，边界不需要进行地面标定”的说法，周恩来在第二次会谈时强调，印度政府希望中国按照印度的地图修改自己的地图，中国不能接受。只有在全面测量和协商之后，才能对地图作出修改，中国不能根据邻国地图来修改自己的地图。

有关“印度地图没有改变，是中国地图反复出现大的改变”的说法，周恩来持完全不同的观点。他在会谈中一再表示，印度地图有过多次改变，而中国的地图则没有什么变化。在东段，“边界线就是中国地图所画的边界线”，印度地图在独立后有过变化。实际上，西姆拉会议后很长一段时间，印度地图仍将这一地区标为“未定界”，只是在最近才加上“已定界”字样。周恩来明确告诉尼赫鲁:印度地图发生过多次改动，中国有更多证据。关于西段，周恩来强调说，中国地图很早就把这个地区画在中国境内，这样的地图出现了很久，中国并未听到印度有不同的意见。周恩来在第四次、第六次和第七次会谈中，谈到了印度地图对西段画法的四次变化。他指出，从1862年到1943年，英印政府发行的地图，在西段没有画线，只是用颜色显示，包括了大片中国领土，因此这些地图同中国的地图是不一样的。即便是在那时，这一段的边界也是标示为“未经划定”(undefined)。印度独立后，1950年地图同目前印度发行的地图大致相同，颜色去掉了，但边界还是表示为“未经划定”。1954年，画上了正常的边界线，“未经划定”的字样也去掉了。周恩来说:“我指出了印度地图发生的四次变化，怎么能说边界已经划定了，或确定了呢?”针对尼赫鲁有关《西姆拉条约》和“麦克马洪线”的观点，周恩来在第二次会谈时指出，中国人民感到震惊的是，印度拿西姆拉会议来支持自己的主张，并试图将西姆拉会议的秘密条约强加给我们，而这个条约是历届中国政府都没有承认的。他还在第四次会谈时指出，1914年西姆拉会议的换文并没有形成边界线，不能说“麦克马洪线”是换文的结果，因为中国中央政府没有承认它，局势的变化同边界的划定没有必然关系。周恩来在第四次会谈中明确表示，有关边界的东段，曾有过一条传统习惯线，但后来局势发生了变化。这条线出现在英国出版的地图上，包括从1880年到1936年在印度刊行的地图。传统习惯线一直划在南面，而不是“麦克马洪线”。英国人在统治印度的大部分时间内保持着南面的这条线，直到1936年都没有变。周恩来甚至告诉尼赫鲁:印度如果不把《西姆拉条约》作为其主张的法律依据，那可能会更好，但在过去几年里，印度政府却这样做了，这就使问题复杂化了。

根据中印两国总理1960年4月新德里会谈达成的协议，中印两国政府官员举行会谈，讨论各自有关边界主张的材料。从1960年6月到12月，中印两国官员在会谈的基础上完成了各自的报告，双方论点大相径庭，地图问题依然是焦点。中印两国围绕着地图画法的争论，在1962年中印边境自卫反击战爆发之后依然未停止。周恩来在1962年11月15日给亚非国家领导人的信函中明确指出:“中印两国之间的传统习惯边界，不仅在很长时期内为中印两方所尊重，而且也反映在早期的英国官方地图上。一直到1865年以前，英国官方地图对中印边界西段的画法是同传统习惯线大体一致的;一直到1936年以前，英国官方地图对中印边界东段的画法是同传统习惯线大体一致的。”周恩来还在信函中附上四幅地图，以此证明中国的主张。对中国的上述作法，苏联驻印度大使贝涅迪克托夫(I．A．Benediktov)11月30日在同印度驻苏大使考尔(T．N．Kaul)会谈时表示，周恩来最近给亚非首脑的信函，措辞极为精明，并附有四张地图，使中国的说法显得极其可信。他建议印度也应立即向这些政府的首脑发送附有地图的小册子，以反击周恩来的说法。因此，考尔在给尼赫鲁的电报中建议，印度应出版和发行标明1959年11月7日线之真实位置的地图以及标明中国在1956年和1960年所主张的位置和实际线的地图，“这些标明东段、西段和中段的地图，可分发给各国大使，并发给各国首脑，以揭示中国建议的真正涵义”。尼赫鲁采纳了考尔的建议。12月，印度政府出版局编印出版《体现在地图上的中国侵略》，其中收录了9幅地图，以证明印度边界主张的正确性以及中国对印度领土的“侵略”。

五、结论

从中印两国就边界地图画法所进行的交涉，可以得出以下主要结论。

首先，中印地图有关边界的画法，特别是从19世纪80年代到20世纪50年代这段时期内，都发生过改变。中国地图对中印边界画法的变化，主要体现了中国中央政府对边疆地区认识和管辖能力的加强。从测绘学角度看，中国地图的画法是从传统绘图的方法逐渐发展到以经纬度来标定边界线的现代制图。世界各国地图对中印边界的普遍画法，更多的是承认中国中央政府对边疆地区的管辖所至，也体现了当时国际通行的在高山地区进行划界的原则。中国地图所标示的传统习惯线，体现了中国主张所具有历史权利的突出特点。印度地图画法的变化，是英国以及英印政府在测绘、考察的基础上，在印度周边地区推行“前进政策”、实施“战略边界”政策的结果。在此过程中，英国及英印政府利用中国国内政治的发展变动，利诱西藏地方当局签订相关条约及换文，以确定对印度所主张之边界线的所谓条约权利。

其次，中国和印度有关地图边界画法的交涉，揭示两国在有关划界所依据的原则方面的争论，其性质是确定领土主张是基于传统习惯的历史权利，还是基于以地形划界的条约权利。尼赫鲁所坚持的分水岭原则，并非是国际边界划界必须遵循的标准，特别是在涉及山脉地区的划界时更是如此，这一点很早就在国际学界引起了争论。例如，美国著名地质学家及地理学家罗素(IsraelC．Ｒussell)在1903年就强调指出，鉴于山脉及其走向的复杂性，“时常在条约中笼统地宣称两国间的划界线应是一条固定而明确的山脉之山脊线，这充满了不确定性和困难，这些不确定性和困难，则可能是争端的根源，就此进行的仲裁将会代价高昂，抑或甚至导致战争”。英国著名地理学家、曾担任印度测量局局长的霍尔迪奇(ThomasHungerfordHoldich)在1916年发表的论著中认为，“以山脉或山脊为基础的边界，其长度的确定应沿着山麓(thefootofhills)”。但霍尔迪奇强调，对如何界定“山麓”存在着严重分歧，这“几乎会导致边境战争”。英国学者兰姆在其著作《麦克马洪线》中也指出:“实际上，分水岭根本未在1914年3月24日和25日的英藏换文中提过……我们对麦克马洪线作出的唯一大体上的地理学描述只能是这样:这是一条或多或少遵循了阿萨姆喜马拉雅山脉最高峰走向的边界线，这些最高山峰则通过分水岭连在一起。然而，这一描述是绝对不够全面的。不少最高峰，例如雅鲁藏布江上的南迦巴瓦峰就位于麦克马洪线以北。这与分水岭的走向毫无关系。”而周恩来则一再主张，分水岭并非唯一标准。他在1960年4月22日同尼赫鲁的第四次会谈中强调说，关于划界的自然条件，分水岭是其中之一，但不是唯一条件;同样，河谷地区也是一个原则，中段的地理特征是山口。这些原则都应适用于中印边界全段。

第三，中国和印度有关地图边界画法的交涉，更涉及西藏的历史地位和中央政府对西藏地区所拥有的主权这样关系重大的问题，具有更为深远的政治意义。在同印度的交涉过程中，周恩来坚持西藏是中国的一部分，西藏没有签订国际条约的权力。周恩来在这一点上毫不动摇。而尼赫鲁则继承英国以及英印政府对西藏历史地位之虚构的判定，强调西藏在历史上曾是个独立的国家，具有签订条约的权力。他在1960年4月同周恩来的第三次会谈时表示，西藏政府“单独与会，他们有自己的国书，他们有处理这些事情的全权”。

最后，中印有关地图边界画法的交涉，体现了两国处理边界问题的不同的政策措施。中国对中印边界问题的处理，采取了谨慎的、愿意谈判的政策，在地图边界画法的问题上，中方也是审慎行事。而尼赫鲁的政策则是强硬的、不妥协的，他指示改变印度地图对边界的画法，在涉及印度地图反复更改边界画法的问题上，采取无视历史的态度和狡辩手法，提出了所谓“行政边界”的概念。尼赫鲁还在1960年4月同周恩来的会谈中，以“修改边界需要修改宪法”为由，使中印有关边界争端的任何实质性的解决成为不可能。他在第二次会谈中强硬地表示:“印度的边界是印度宪法的一部分，我们不修改宪法，就不能改变边界。”在第六次会谈中再次强调:“实际上，根据我国宪法，哪怕是边界极其微小的变动，都需要修宪。”印度对待地图画法的强硬政策，根本原因在于两国关系所呈现的不对称性，是尼赫鲁对两国关系的实质以及对中国国内政治发展认识的具体反映。

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