近七十年以来供销社的制度变迁、发展逻辑和改革探讨

原编者按：中国人民大学公共管理学院博士孙伟曾在中华全国供销合作总社培训中心任职4年，2012年至今10年的时间，调研了近三十省份、一百多个县级供销社，这些经历使其清晰地了解供销社这一个庞大体系的历史、现状——其中实况与目前部分流传的观点和设想相去甚远，而基于这些真实的情况和作者的思考，这篇长文也尝试为供销社未来的改革描绘一条可供选择的路径。

一、引言

作为有中国特色的合作经济组织，供销社的历史远溯于新中国成立之前，如延安南区合作社和河南林县（现林州市）石板岩供销社。1954年7月，全国合作社第一届社员代表大会召开，将中华全国合作社联合总社改名为中华全国供销合作总社，这宣告着全国供销社系统的建立。

伴随着时代变迁，供销社走出了一条独特路径：与国营商业部门的“三合三分”，以及产权在集体所有制和全民所有制之间反复；兼具行政部门、事业单位、企业、合作经济组织的属性；由计划经济下在农村的垄断专营，转变为市场经济下参与竞争，但同时存在体制不顺、经营不力、效率偏低等问题。本文将首先回顾成立近七十年特别是改革开放四十年多年以来供销社的发展历程，然后分析供销社制度变迁的逻辑，最后探讨新时代下的改革方向和提出政策建议。

二、近七十年以来供销社的制度变迁

（一）供销社与国营商业部门的“三合三分”

1958年6月，县及县以上供销社与国营商业合并，基层供销社下放为人民公社的供销部。1962年5月，全国供销总社同商业部分开办公。1970年9月，商业部、粮食部、全国供销总社、中央工商行政管理局合并组成新的商业部。1975年2月，中央决定恢复全国供销总社。

改革开放之后，1982年3月，商业部、全国供销总社和粮食部合并。1995年5月，中华全国供销合作总社恢复成立。

（二）改革开放以来供销社发展转型的四个时期

在计划经济时期，供销社具有典型的“官商”特征，即统购统销、垄断专营。在建立市场经济的进程中，供销社不断发展转型。当前供销社的性质不明、产权模糊、体系庞大、负担较重、效率偏低等诸多问题，皆与这一转型期紧密相关。本文把其分为四个时期分别介绍。

1.社会主义市场经济探索时期（1978年-1992年）：恢复“三性”，五个突破，六个发展

1982年的中央一号文件提出，恢复和加强供销社组织上的群众性、管理上的民主性和经营上的灵活性，即恢复“三性”。1984年2月，国务院副总理田纪云指出供销社要从劳动制度、农民入股、经营范围、内部分配、价格管理五个方面进行突破，即“五个突破”。1985年12月，全国供销社主任会议提出，重点抓好“六个发展”，包括系列化服务、横向联合、农副产品加工、多种经营方式、农村商业网点、科技教育。

在此时期，供销社体制未发生较大变化，上述改革可总结为三个特点：一是引入市场竞争意识；二是搞活管理和经营机制；三是吸引农民参与，凸显合作经济组织属性。

2.社会主义市场经济建立时期（1992年-2002年）：体制改革，连续亏损，股金风波

1992年，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制。1993年11月，十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，各级供销社要继续深化改革。然而，随着农村日用品、土产、农资和棉花等专营制度的陆续取消，再加之体制不顺、机制不活等，在1992年-1999年，全系统连续八年亏损，亏损额最高为1998年的152亿元。

为适应市场经济要求，特别是自1995年总社重新成立之后，供销社持续改革，三方面需要强调。

首先，与国企改革大致同步，供销社实行了企业改制、资产出售、职工分流等改革。

其次，针对供销社的政策性亏损，如1994年对棉花的敞开收购和1997年对化肥的保障供应、稳定价格等，中央出台了一系列政策，极大程度地减轻了财务挂账负担，比如国发〔1999〕5号文件和全国供销总社与财政部、中国农业银行、中国农业发展银行、国家税务总局联合发布的《关于对供销合作社中央政策性亏损实行挂账停息等有关问题的通知》（供销财联字〔1997〕10号）等。

再次，“股金风波”对供销社改革发展造成了不利影响。吸收社员股金本意是鼓励农民入股成为社员，扩大群众基础。但在金融监管不健全、指导政策不完善、实施操作不规范的时代背景下，吸收社员股金演变为无风险的保本分红。另一方面，贷款业务超出了供销社的金融风险把控能力。因此，股金风波难以避免。国发〔1999〕5号文件强调要清理整顿社员股金，防范和化解金融风险。后期在财政强力支持下，股金风波才得以解决。

3.社会主义市场经济完善时期（2002年-2012年）：四项改造，设立“新网工程”，参公管理

进入新世纪以后，“三农”形势发生重大变化。2002年1月，全国供销总社提出“四项改造”，即以参与农业产业化改造基层社，以产权多元化改造社有企业，以社企分开、开放办社改造联合社，以发展现代经营方式改造供销社网络。

2005年10月，十六届五中全会提出建设社会主义新农村。2006年5月，国务院印发《听取供销总社关于建设农村现代流通服务网络等有关工作汇报的会议纪要》，同意启动“新农村现代流通服务网络工程”（以下简称“新网工程”）。2007年12月，中央财政设立“新网工程”专项资金，支持重点包括农资、农副产品、日用消费品和再生资源以及薄弱空白县等。资金规模从2007年3.5亿元增长至2018年25亿元。此外，自2009年开始，国家农业综合开发办公室安排全国供销总社农业综合开发部门专项资金。

此时期的改革有三个特点：一是政府的支持力度不断加大，从出台政策、设立项目资金，直至国发〔2009〕40号文件规定县及县以上供销社所需经费列入同级财政预算。二是供销社流通业务得到恢复和加强。三是部分发展较好的供销社和社有企业确立现代企业制度，抓住市场机遇，经济实力不断增强。比如，在2010年1月中国供销集团有限公司成立。

4.新时代下深化供销社综合改革（2012年至今）

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代。2014年4月，国务院批复同意河北、浙江、山东、广东作为供销社综合改革试点省份，四省分别围绕组织体系建设，生产、供销、信用“三位一体”新型合作经济组织，农业社会化服务和社有企业展开改革。2017年6月，综合改革专项试点启动，28个省份的32家单位承担试点任务，包括构建双线运行机制、设立发展基金、强化基层社合作经济组织属性等。

（三）党中央、国务院关于供销社的四个文件

自1995年以来，党中央和国务院针对供销社共出台四个权威文件。鉴于目前尚无专门针对供销社的法律法规，它们作为国家政策，指导和推动了供销社的改革发展。每个文件的时代背景和主要内容介绍如下。

在农业和农村经济向社会主义市场经济发展，但全国供销社体制不顺的背景下，《中共中央、国务院关于深化供销合作社改革的决定》（中发〔1995〕5号）提出：把供销社真正办成农民的合作经济组织；按照政社分开、社企分开的原则，各级供销社退出政府行政机构序列；各级供销合作社理事会是本社集体财产（包括所属事业财产）的所有权代表和管理者；抓紧组建全国供销合作社总社等。

在农村市场多元化格局显现，国企改革和扭亏脱困持续深入，供销社人员负担和债务包袱沉重、亏损增加，以及部分供销社大规模吸收社员股金，但引发挤兑的严峻挑战下，《国务院关于解决当前供销合作社几个突出问题的通知》（国发〔1999〕5号）提出：尽快扭转效益下滑、亏损增加、经营萎缩的被动局面；清理整顿社员股金，防范和化解金融风险；妥善处理供销合作社亏损挂帐；按照自主经营、自负盈亏的要求，搞活社办企业等。

在推进社会主义新农村建设的背景下，《国务院关于加快供销合作社改革发展的若干意见》（国发〔2009〕40号）提出：供销社是为农服务的合作经济组织，是推动农村经济发展和社会进步的重要力量；加快推进供销社现代流通网络建设，强化专业合作和农村综合服务功能；推进社有企业健全现代企业制度；妥善解决历史遗留问题等。该文件规定了县及县以上供销社所需经费列入同级财政预算，这为当前的供销社体制奠定了基础。

在农业现代化深入推进和农业生产经营方式深刻变化的新形势下，《中共中央和国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》（中发〔2015〕11号）提出，供销社是党和政府做好“三农”工作的重要载体；推动供销社由流通服务向全程农业社会化服务延伸，向全方位城乡社区服务拓展；构建联合社机关主导的行业指导体系和社有企业支撑的经营服务体系的双线运行机制；推进供销社基层社改造等。

此外，2019年10月，全国供销总社发布《供销合作社条例（征求意见稿）》。总体来看，该条例以中发〔2015〕11号文件为基础，对供销社的性质、资产、组织体系做了基于现状的确认和阐述。

三、供销社发展改革的基本逻辑

（一）行政力量主导的强制性制度变迁

根据制度经济学理论，制度变迁包括诱致性和强制性。不管是在计划经济还是市场经济时期，供销社皆呈现行政力量主导的强制性制度变迁特点。

首先，改革是自上而下的。供销社的制度变迁并不是由名义的所有者——社员，而是政府以及总社发起的，形式为政府政策文件。这在供销社与国营商业部门的“三合三分”中尤其明显。在新时期，虽然基层能够发挥能动性，在实际工作中涌现出很多亮点。比如，土地托管服务由山东省济宁市汶上县供销社首创，后来经总社倡导，推广至全国供销社系统，成为现阶段的主要任务。这仍视为自上而下的改革。

其次，改革动力主要来自政府，市场发挥作用有限。目前来看，供销社最合适的改革时期应是与我国市场经济转轨和国有企业改革同步。然而，受限于历史包袱沉重、财政支持力度偏弱和维持社会稳定等因素，供销社改革远滞后于国企。比如，一直未能按照市场经济原则，对大量亏损严重或已无实质业务的社有企业实施破产改制。

（二）政府对供销社大力扶持

在计划经济时期，政府赋予供销社很多农产品和商品的统购统销特权，这使其成为了帮助政府攫取城乡剪刀差的工具。在前述市场经济的探索和建立时期中，随着日用百货、农特产品、农资（详见 《国务院关于深化化肥流通体制改革的通知》（国发〔1998〕39号），1998年11月16日发布）、棉花（详见《国务院关于深化棉花流通体制改革的决定》（国发 〔1998〕42号），1998年11月28日发布）等商品的逐次放开，供销社基本不再具有商品专营职能（目前，在个别省份，食盐、鞭炮仍由供销社专营）。但这绝不意味着供销社失去了政府扶持。与之相反，在各个时期政府都对供销社给予较高的扶持力度。

首先，在供销社体制的急剧转型期，除国发〔1999〕5号文件之外，中央政府还专门针对供销社政策性亏损、经营亏损、社员股金等出台了《关于研究解决供销社政策性亏损问题的会议纪要》（国阅〔1996〕70号）、《国务院关于供销合作社财务挂账处理等有关问题的批复》（国函〔2001〕136号）、《国务院办公厅转发中国人民银行整顿乱集资乱批设金融机构和乱办金融业务实施方案的通知》（国办发〔1998〕0126号）等文件。同时，地方政府也出台了相应的政策。据不完全统计，各级财政对于解决供销社问题注入了数十亿元资金。

其次，在市场经济完善时期和新时代中，政府对供销社继续保持有力支持。比如，给予供销社化肥淡季储备、棉花储备、防汛物资储备等政府购买服务；在2007年设立“新网工程”项目；国发〔2009〕40号文件规定供销社经费列入财政预算；2020年1月上线脱贫地区农副产品网络销售平台（即“832”平台），对接各级预算单位的采购需求等。

（三）办成农民的合作经济组织是政府对供销社一以贯之的期望

从四份中央文件可看到，农民合作经济组织是政府对供销社的定位和期望。比如，中发〔2015〕11号文件开篇就提出，供销合作社是为农服务的合作经济组织。

究其原因，首先，供销社的源头之一是合作经济。在成立之初，吸收社员股金和建立合作社是在党领导下对全民所有制经济的补充。但实际上，国（地）拨资金、集体投入和经营积累等极大程度地扩充了供销社资产规模。当前，社员股金占比已经非常小。

其次，合作社是乡村振兴的重要力量。我国常住人口城镇化率在2021年末已达64.72%，但农村人口数量多和家庭承包经营的基本国情没有改变。如何引导小农户与现代农业发展有机衔接？供销社定位是与“三农”紧密相连的合作经济组织，政府希望其能够在乡村振兴中发挥值得期待的作用。

（四）发展改革结果不如预期理想

供销社总体的发展改革结果不如预期理想，与中央提出的目标有较大差距，体现为如下三方面：

第一，部分供销社经济实力不足。社有企业只是依靠房屋、土地、设备等开展资产租赁业务，未能开展足够的为农服务。这在县级供销社及以下的基层社表现尤其明显。2013年的总社资料显示，在全国2352个县级社中，仍有477个经济薄弱县净资产不足100万元（其中229个县净资产为负值），24%的县级社无基层社或基层社未开展任何业务、无经营网络。（王啉、郭乃红，《关于系统社有企业网络建设情况的调研报告》。见 《中华全国供销合作总社2012年优秀调研报告汇编》，中国商业出版社，2013，P98）

第二，社有企业的经营效率有待提升。以东部沿海A省供销社为例，相关资料显示，2016年，全系统销售总额名义上达到6400亿元，但大部分为改制企业的统计数据，控股企业和基层社自营业务销售额只占约10%。而且，在全省763家控股企业中，年销售额过亿元的只有78家，超过10亿元的只有8家。

第三，供销社改革亟待进一步深化。比如，由于缺乏科学理论和法律法规支撑，供销社的组织性质难以界定。目前，供销社表现为准行政机关、事业单位、社团组织和企业等多种形态共存的情况。再如，社有企业隶属于本级供销社，在产权上无直接联系。不同层级和区域的企业各自分散经营，这显然无法整合供销社庞大规模的资产，无法实现规模效益，很难与同类企业开展竞争。因此，对于供销社产权的改革需从理论和政策上予以突破，以消除制约广大社有企业兼并重组的制度障碍。

再来评判现有的很多研究和媒体报道。它们提出了把供销社建成全国范围的商贸企业、农业服务企业、农产品物流和加工企业等构想。但此类观点只是着眼于供销社外在的整体形象，未深入了解或选择性忽略分级管理和分散经营的独特体制，可谓是与实际情况谬之千里。

四、供销社在乡村振兴中的重要价值

（一）成为党和政府为农服务的有力抓手

新世纪以来，随着农村税费等改革的推进，农村治理体系发生重大变化，党和政府亟需寻找介于行政与市场之间的有力抓手（孙伟、许光建，2018）。供销社下辖社有企业和大量网点，既能贯彻和执行扶农惠农政策，又能抑制逐利倾向，开展各种形式的为农服务。

（二）发展农村经济，助力乡村振兴

供销社能够依托农资公司，开展农资供应、土地流转和托管、粮食烘干等农业社会化服务；依托农产品生产企业，开展农产品加工、包装设计、打造品牌等延伸业务；依托百货商城、连锁超市、批发市场，畅通农村商贸流通，改善县域消费环境。

（三）促进社有资产的保值增值

经过近七十年的发展，全国供销社资产规模已非常庞大。这既是供销社助力乡村振兴的基础支撑，也是可持续发展的前提。在新发展格局下，亟需通过深化改革、市场经营、整合盘活等促进保值增值。

五、供销社改革的方向探讨

（一）尽快启动深层次的产权改革

除了依靠行政命令在全民所有制与集体所有制之间往复三次之外，供销社产权层面的探讨和改革几乎未涉及。然而，产权改革有其紧迫性，分析如下。

第一，产权改革处于基础性地位。

科斯定理指出了交易成本与产权分配的关系，产权的清楚界定是资源有效配置的基础。涉及供销社产权的研究和实践都较少。徐旭初、黄祖辉（2006）提出，供销社的根本问题在于最终所有者的缺位。自2014年以来的最新一轮改革也未触及到产权层面。

中发〔2015〕11号文件对产权做出两点规定：加强各层级社有企业间的产权、资本和业务联结；各级供销合作社理事会是本级社属资产和所属企事业单位资产的所有权代表和管理者。但是，这两段表述均未涉及基础性的供销社产权问题，包括社员的定位、终极产权的归属以及各地和各级供销社之间的产权关联等。本文认为，对供销社产权进行合理诠释和界定是下一步改革的关键。

第二，资产分级所有的属地化管理体制严重阻碍了供销社的规模经济。

举例来说，对于供销社最有优势的农资业务，2020年，农业生产资料经营企业的数量是3844个，这相当于每个县及县以上供销社有一家农资企业。换言之，整个供销社系统由成千上万个法人实体组成，处于松散的状态。这就无法与集团化企业进行直接对比，如中石化、中粮集团等。

再以具体工作为例，以中发〔2015〕11号文件提倡并列入近几年总社重点工作的土地托管和农业社会化服务为例。虽然供销社取得了一定成绩（总社统计数据显示，到2020年末，全系统土地全托管面积3701.3万亩），但多是依托各个县社的农资公司或基层社。这种以县为单位的业务模式显然很难跨地区整合和继续拓展。而且，与同样开展此项业务的两家全国范围的企业相比，即中化农业（属于央企）（中化农业案例可参考：董峻.种出好品质，卖出好价钱——中化农业助力棉花产业升级成效综述）和金丰公社（民企）（金丰公社案例可参考：胡可璐.金丰公社成立一年优势初显,覆盖99个县服务农户180万），局限于本地的供销社企业的竞争力明显偏低。

再者，即使有些供销社拥有几家业务正常运转、业绩较好的企业，涉及农资、百货商场、批发市场等，但它们也暴露出业务集中在本地、经济实力有限等问题。另一方面，与日趋完善的国企监管相比，供销社机关对企业的监管还停留在领导分管、对口部门管理等传统模式，现代企业的委托代理机制较为模糊，监管水平亟待提高。

另一方面，供销社统计口径相对比较宽松，有的改制后已无产权隶属关系的企业的数据也纳入了统计。所以，对于2021年全国供销社销售总额6.26万亿元这项统计数值，不必如很多自媒体和媒体所报道的那样去过分关注，供销社距离规模经济还差得太远！

（二）选择合作化还是企业化

四个中央文件和总社政策都把目标设定为合作化，即吸收农民和各类农业经营主体进入供销社，或是供销社参与农业合作经济组织。然而，对于供销社的改革方向一直以来存在合作化和企业化的争论。

如何理解合作化？农民专业合作社这一组织形式最有代表性。《农民专业合作社法》第四条提出遵循下列原则：（一）成员以农民为主体；（二）以服务成员为宗旨，谋求全体成员的共同利益；（三）入社自愿、退社自由；（四）成员地位平等，实行民主管理；（五）盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量（额）比例返还。

在理论研究层面，张晓山（2001）通过九十年代末六个基层社案例的研究，提出通过发展农民合作社或行业协会来购买供销社的资产或股份，进而实现供销社的民有转制。但近20年的发展经验表明，我国农业合作组织难以担当如此重任。而且，供销社也不具备全面引入合作制的条件。

与之对应，很多研究论证了合作化缺乏可操作性。杨占科（2003）指出，把供销社办成真正的农民合作经济组织，明显是个“死胡同”，已起不到凝聚人心、鼓舞斗志的作用，实际工作出现“两张皮”的问题。韩俊（2008）指出，试图把供销社在整体上改造为农民合作经济组织的政策目标是难以实现的，大多数供销社的改革目标应设定为盈利性的非合作性质的企业。周清杰（2012）认为供销社只是名义上的合作经济组织，本质是亦民、亦官、亦商的特殊经济组织。韩长江（2012）认为供销社改革存在四个悖论，其中之一是基层社恢复“民办”与实行民营化之间的矛盾。孙伟、许光建（2018）提出，摒弃合作化的传统改革方向。

不可否认，有的县级供销社及企业和基层社基于自身和当地资源禀赋，领办农机、农产品种养殖、休闲旅游等合作社或合作社联合社，在带动“三农”发展的同时也提升了供销社经济实力。然而，从供销社系统整体来说，合作化与供销社不相符，以此为目标并不可行。

从历史和现实两个层面的详细阐述如下：

第一，在历史上，剖析供销社通过大规模吸收社员股金来彰显合作化的两个阶段（上世纪五十年代和八九十年代），可发现这种合作化或是行政力量主导的集体化，或是演变为社会集资、保息分红等不当行为。更为重要的是，供销合作社与典型的罗虚代尔合作社原则迥然不同，如入社和退社自愿、民主管理、按照交易量比例返还可分配盈余等。

第二，在现实中，从各个层级的供销社来详细讨论：

首先，部分基层社还存在历史遗留下来的社员和股金。调研了解到，它们现多为内部工作人员及其特殊时代“正式工”身份的购买费用。严格来说，这些股金的资本属性很难定义为所有权，而应是与基层社之间的借贷关系。而且，国发〔1999〕5号文件提出，对以“保息分红”方式吸收的股金，根据股金的来源、期限，在三年内分期转退，平稳过渡。目前，社员占股已经极少。在2011年底全国供销社系统资本金构成中，其仅占2.16%（摘自：原梅生.供销合作社社有企业产权问题调研报告[A].见中华全国供销合作总社2012年优秀调研报告汇编 [C].北京：中国商业出版社，2013：120）。

有的经营比较好的基层社已转变为开展为农服务的企业，还有相当部分的基层社则没有实质业务，而是主要开展房屋租赁进行个体经营。还有很多新成立的基层社，多由涉农企业、农村能人等以“开放办社”（如何开放办社？详见《中华全国供销合作总社关于进一步做好开放办社工作的指导意见》）的名义组建，在产权上与供销社基本无关联，当然也就不存在合作化的可能性。

其次，县及县以上供销社和所属企事业单位占据了供销社系统最大部分的经济体量。它们在产权和业务上与农民没有直接联系，除却前文所述县级供销社领办新的合作社之外，根本不具备合作化的基础。

（三）摆脱集体所有制的思维定式

集体所有制的典型代表是农村集体经济组织：全体村民是本村的耕地、宅基地、公用设施等集体财产的所有者，边界非常清楚。而且，完整的产权包括所有权、占有权、使用权、处置权和收益权等。以农村耕地为例。通过土地承包、耕种、流转、入股等，个体农民享有占有、支配、处置和收益等权益。

很显然，任何一级供销社都不具备上述特征。仅从所有者来讲，按照政策规定，各级理事会是社属资产的所有权代表和管理者，供销社社员以及干部职工的所有者角色无从谈起。因此，供销社产权应摆脱集体所有制的思维定式。

（四）设定供销社产权的“准国有”性质

为一劳永逸地解决供销社产权困扰，提供进一步改革的制度保障，同时鉴于界定供销社资产的个体所有者脱离实情而且不具备可操作性，本文把供销社系统内除国有、外资和民营之外的资产设定为“供销社集体资产”（孙伟、许光建，2018），并把其视为更高阶的社会主义实现形式，即全民所有。鉴于难以从现有法律法规和政策中找到依据，可称之为“准国有”,即企业资产和其他资产都属于供销社集体所有，只是依据管理权限，分为中央企业（由全国供销总社管理）和地方企业（由地方供销社管理），企业之间可按照《公司法》等法律法规进行兼并联合。

另一方面，设定为“准国有”并非空穴来风，而是可看作现有实践和政策的延续。

首先，虽然属地化管理体制昭示了上级供销社对下级社并无直接管理权限，但现实中已涌现若干跨层级联合的案例。比如，国发〔2009〕40号文件规定，基层社改制后的剩余资产，由县联社代为行使所有权和管理权。结合时代背景，这条政策的主要目的在于规范基层社改革和保护社有资产，但同时也让基层社实质成为了县级社下辖的“子公司”。在更高层级的实践中，北京市供销社与城区供销社已消除资产分级障碍，组建了京农控股、亿客隆、世欣控股等企业。

其次，中发〔2015〕11号文件提出，允许上级社争取的同级财政扶持资金依法以股权形式投入下级社。这既是专项转移支付制度的重大改革，也是通过“新网工程”资金促进了上下级社有企业的产权联结。

以中国供销电子商务有限公司为例。在2015年5月注册成立时，其注册资本为自有资金2.55亿元。经过连续三年“新网工程”资金的注入，截至2018年底，公司在22个省份拥有省级子公司，并建设县级运营中心300多个，在20多个地区建立仓储物流基地。同时，其注册资本增加为36.05亿元。

（五）坚持市场化和企业集团化的改革方向

汤益诚（2017）（时任全国供销总社监事会副主任）认为供销社综合改革能否成功，取决于市场化。在设定供销社产权“准国有”和分级障碍已消除的前提下，应以市场化为导向，以现代企业制度为标杆，加强上下层级、跨地域社有企业的兼并联合和资产的划拨，全面组建“准国有”性质的企业集团，实现社有资本保值增值和发挥为农服务功能的目标。

需强调，为保持改革的平稳进行，应保证供销社的独立性，即现阶段只能在供销社系统内进行资产划拨和企业兼并联合，社有资产不能被地方政府平调或侵占。

六、做大做强供销社的政策建议

（一）在涉农领域组建企业集团

基于供销社的资源禀赋优势，在农资、农产品、日用品、再生资源等行业，打破地域和层级限制，以营业收入和资产总额为标准，组建若干家有较强竞争力的中大型涉农企业集团。在此过程中，要加强业务重组，避免集团及子公司之间的同业竞争。要完善现代企业制度，建立清晰的委托代理链条，健全法人治理机制。

（二）调整社有资本布局，实现有进有退

以国企成功经验为例。经过自九十年代至今的改革，国有经济多处于关系国家安全、国民经济命脉或具有自然垄断特征的行业。作为设定为“准国有”以及实际运营具备国企特征的供销社，同样要划分好政府与市场的界限。建议参照国企改革的双重目标——做强做优做大和履行社会责任，供销社应调整社有资本布局，实现有进有退。

第一，促进横向和纵向联合，打造优势涉农产业。

第二，坚持为农服务根本宗旨，侧重于政府非做不可、民营企业不愿意做或者投不起、资本金短缺的领域，以期成为党和政府推进乡村振兴的有力抓手。比如，为推进现代农业服务规模化，近年来山东省供销社积极申请财政资金，对充分利用乡镇房屋、土地等资产的县级供销社和基层社，每建设一处为农服务中心给予50万元的扶持。

第三，对处于充分竞争而自身又无优势可言的新兴市场领域，供销社应尽量避免进入。举例来说，前几年供销社在自主建设电商平台和拓展电商运营模式方面走了一些弯路。

（三）申请政府支持，化解遗留问题和推动低效市场主体退出

首先，在经历了近三十年的向市场经济转轨之后，全国供销社系统仍存在许多遗留问题，包括债务、政策性挂账、社员股金兑付、职工工资和社保拖欠等。建议各级政府加大财政资金支持力度，力争在三到五年内全部化解遗留问题。高层级的供销社应做好配合工作，指导所辖范围内社有资产的统筹处置。

其次，常被人忽视但却能凸显供销社特点的事实是，全系统内有大量低效的企业及其他市场主体。总社统计资料显示，2020年末，共有各类法人企业22739个（不含基层社）和基层社37652个。根据对山东、河北、河南、湖北等省份的数十个县级供销社调研，很多供销社下辖的农资、棉麻、果品、土产、再生资源等企业已无实质经营业务，基层社（一般注册为企业或合作社）也是如此。这些企业和基层社保留名义上的“牌子”，与职工还存在法律上的雇佣关系，但已不再开展原有业务，而是主要依靠资产租赁，租金收入则用于房屋修缮、发放负责人员工资、补缴社保、兑付股金等。

在九十年代末的改革中，这些企业或基层社因其集体所有制的产权属性，财政不会进行兜底，而其本身则没有能力宣布破产并支付职工经济补偿。另一方面，由于所占用的土地一般为划拨性质，要想进一步开发还需补缴土地出让金和相关税费，而它们以及上级供销社都缺乏相应的经济实力。

为完全适应市场经济要求，并最大程度发挥供销社要素资源潜力，建议采取如下四类措施来推动低效市场主体退出。

第一，针对转变土地性质，出台允许减免出让费用的政策和配套措施。须知在供销社资产设定为“准国有”之后，此举不存在国有资产流失的风险。

第二，坚持社有资产市场化定价原则。依法履行资产评估程序，通过产权、股权、证券市场来确定土地、房屋、设备等固定资产价格。

第三，健全社有企业和基层社的清算注销和破产制度。首先，对于符合破产条件的，依法转入破产程序，并处理好与职工、债权人、股东以及其他利益相关方的关系。对破产财产不足以支付工资、社保、债务、补偿等费用的，可通过盘活存量资产、系统内跨地域和跨层级调拨等筹措，还无法解决的应由财政提供资金，以维护社会稳定。其次，对于有一定规模资产的，待注销后可把剩余资产归并到相应企业集团中。

第四，防范社有资产流失。充分吸取之前国企和供销社改革中资产流失的教训，增强财政、审计、国资等部门和社会媒体、公众的监督力度，完善责任认定和追究制度。

（作者系中国人民大学公共管理学院博士）

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