暂住证制度的存废之争及实施暂住证制度的必要性
公安部最新推出的改革措施，包括实施居住证，取消暂住证。用居住证取代暂住证，并不能解决流动人口管理遇到的各种问题。
载《中国人口科学》2004年第6期
暂住证制度的存废之争及实施暂住证制度的必要性
万 川、王德柱、李 波
【摘 要】近年来，围绕着暂住证制度的存废问题，先后出现了三次论争。主张废除暂住证的人，认为实施暂住证制度的法律依据不足，并且与行政许可法相冲突。这种观点没有准确认定办理暂住证行为的法律性质，因而是不正确的。主张废除暂住证的人，还认为暂住证制度限制了公民的迁移自由，造成了城乡差距，形成了阶层歧视，使暂住人口享受不到市民待遇，不利于权利平等。这些观点混淆了暂住证制度与户口迁移制度的区别，混淆了劳动力自由流动与劳动力自由落户的区别，错误地解释了城乡差距的形成原因，没有正确估价城乡居民待遇的实际现状，因而也是不正确的。暂住证制度存废之争的实质是到底应不应该取消户籍制度。无论对流动人口还是对政府管理来说，暂住证制度都有着重要作用，目前仍应保留，不能取消。
【关键词】暂住证 迁移自由 城乡差距 阶层歧视 权利平等 行政许可法 行政确认 政府管理
一、近年来出现的暂住证制度存废之争
自1985年7月13日起，全国开始实施暂住证制度。在实施暂住证制度的过程中，全国部分地区发生了乱收费和粗暴野蛮查证的问题，由此引发了有关暂住证制度存废问题的第一次论争。这次论争发生在广东。2002年2月，广东省人大代表王泽华在广东省九届人大五次会议上，提出废止现行的暂住证制度，引起广泛关注。当年12月，有关方面特邀广东省的部分经济学、社会学、行政管理学专家，以及一直关注外来人口的人大代表，围绕着究竟该不该要暂住证、暂住证费用该收多少、暂住证费用该不该降、如何用蓝印户口替代暂住证等问题进行了一次论争（周敏，2002）。
有关暂住证存废问题的第二次论争，缘于沈阳市的户籍制度改革。当时的背景是：孙志刚事件的发生，在全国引起极大震动。随后，收容遣送制度被废止，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》出台。2003年7月22日，沈阳市公安局宣布，在全市范围内，对外地来沈务工经商人员，停止办理《暂住证》，改为免费申报暂住登记制度（朱峰，2003）。沈阳的举措在全国引来回应。7月29日，浙江德清县公安局开始取消对外来人口办理《暂住证》，推出对外来人口“市民化管理、亲情化服务和人性化执法”的零收费管理模式。8月5日，安徽芜湖市公安局也推出废除暂住证制度的利民便民措施。但是，广东省公安厅明确表示不取消暂住证制度，由此引发新一轮的暂住证制度存废之争。媒体反映出的民意倾向于取消暂住证制度，部分专家、学者也支持这种意见。承担流动人口管理任务的基层公安机关则几乎众口一词：实行暂住证制度是适合我国国情和现阶段人口管理实际的重要手段。在没有新的、更有效的科学管理手段替代之前，暂住证制度不能取消（马洪涛等，2003）。
2004年9月，《新京报》报道，武汉市有关负责人表示，目前实施《暂住证》的依据与《中华人民共和国行政许可法》相抵触，因此，武汉市宣布取消《暂住证》行政审批。《暂住证》取消之后，对外来人口的管理，将转变为服务。武汉市已经成立了市级、区级以及街道的外来人口服务机构。对此，北京市人民政府法制办和北京市公安局等部门明确表示，北京暂时不会取消暂住证。由此，引发了第三轮暂住证制度的存废之争（廖卫华等，2004）。
二、从法律角度看，办理暂住证不是行政许可，与行政许可法没有冲突
今年9月初，北京大学的湛中乐、中国政法大学的马怀德接受《新京报》记者的采访，分别从法律的角度讨论了暂住证的存废问题。湛中乐认为，暂住证的实施与《中华人民共和国行政许可法》相冲突；马怀德认为，实施暂住证制度虽然合法，但不合理。他们均主张取消暂住证制度（廖卫华等，2004）。那么，办理暂住证的行为到底是什么性质？暂住证制度是否与行政许可法相冲突？
（一）从性质上看，公安机关办理暂住证的行为不是行政许可，而是行政确认
关于行政许可、行政确认的概念，湛中乐等人有过这样的解释：行政许可是行政主体应行政相对方的申请，通过颁发许可证、执照等形式，依法赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的行政行为。例如，公共娱乐场所营业许可、药品生产许可、书刊发行许可等等。行政确认是指行政主体依法对相对方的法律地位、法律关系和法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。例如，颁发专利证书、学历学位证明、户口登记等等。行政确认与行政许可的区别在于：行政许可是使相对方获得进行某种行为的权利，主要是作为性的行为；行政确认是确认相对方的法律地位、权利义务关系和法律事实等。行政许可是允许被许可人今后可以进行某种对一般禁止的行为，其法律效果具有后及性；行政确认是对既有的身份、能力、权利、事实的确定和认可，其法律效果具有前溯性（罗豪才，1996：175—192）。
根据湛中乐等人的解释，我们认为，颁发暂住证行为恰好是行政确认而不是行政许可。《暂住证申领办法》第二条规定：“暂住证是公民离开常住户口所在地的市区或者乡、镇，在其他地区暂住的证明。”这就是说，对暂住人口进行暂住登记、办理暂住证，是公安机关依法对暂住人口在暂住地的基本情况进行登记，并对其权利义务关系、法律地位、法律事实给予确认、宣告的具体行政行为。这种行为具有以下几个特点：
第一，它是对暂住人口的基本情况进行客观登记，是常住人口登记制度的延续和必要补充。暂住人口登记的项目包括暂住人口的姓名、性别、出生日期、身份证件号码、常住户口所在地、婚姻状况、暂住处所、现服务处所、家庭成员情况、房主情况等，这些基本信息，有的是常住人口登记已经确认的，有的是新收集的。通过登记办证，就能较完整地反映和确认暂住人口的基本情况。常住人口登记主要记录处于相对静态条件下的人口信息，而暂住登记是对人口动态信息的收集，两者结合起来就能完整地记载人口的客观情况。
第二，它是确认暂住人口在暂住地权利义务关系的一种户口登记制度。人们把人口分为暂住人口、常住人口等类型，由此形成不同类型的权利义务关系。但是，在同一个国家内，作为法律上的权利义务主体，其权利义务在质与量上应该是相同的。暂住人口在暂住地的权利义务是作为一个国家的公民应该天然享有的，不需要特别的赋予，暂住人口登记和办理暂住证只是对这些权利义务加以确认和显现。
第三，暂住证只是一个补充性的身份证明。根据《中华人民共和国居民身份证法》，居民身份证具有证明公民身份的法律效力，申领暂住证需要以居民身份证作为办证条件。从效力等级上看，居民身份证的效力高于暂住证。但是，由于在办理暂住登记和办理暂住证时，两者均记载了暂住人口的许多身份信息，相对于居民身份证而言，它能补充证明暂住人口在暂住地的个人身份。
颁发暂住证是对暂住人口身份、权利义务关系的一种确认，从性质上说，它是行政确认行为。对此，国务院办公厅于2004年8月2日发布的《关于保留部分非行政许可审批项目的通知》中已有明确说明，即暂住证的核发属于应予保留的非行政许可审批项目。湛中乐等学者曲解颁发暂住证行为的性质，把颁发暂住证视作行政许可行为，这种观点是并不正确的。
（二）实施暂住证制度有着充足的法律依据，并且与行政许可法并不冲突
据武汉市有关负责人解释，武汉市之所以要取消暂住证制度，是因为实施暂住证的法律依据与《中华人民共和国行政许可法》相冲突。在学术界，湛中乐等学者认同此说，认为实施暂住证制度缺乏法律依据。他们所持理由的前提是把颁发暂住证视作行政许可行为。前已指出，由于这种法律属性定位是不准确的，其结论因而是错误的。在此，我们还要进一步明确指出，实施暂住证制度不仅有着充足的法律依据，而且与行政许可法并不冲突。
第一，实施暂住证制度有着充足的法律依据。就全国来说，1958年1月9日，第一届全国人大常委会颁布的《中华人民共和国户口登记条例》第十五条第一款，是我国实施暂住人口登记制度的最初规定。1985年7月13日，公安部颁发的《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，对城市、集镇暂住人口登记以及租赁房屋管理作出了原则性规定。1995年6月2日，公安部颁发《暂住证申领办法》，对暂住证的含义、暂住证的登记项目、暂住证的申领人员及申领程序等作出了明确规定，这是暂住证制度走向成熟的标志性规范文件。根据这些规定，北京、天津、上海、黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、山东、山西、河北、河南、陕西、甘肃、宁夏、湖北、广东、云南、贵州、四川、江苏、江西、安徽、浙江、福建、海南等地相继出台了一些暂住人口管理的具体规定。因此，实施暂住证制度的法律依据是充足的。
第二，即使允许人们对颁发暂住证的法律性质可以作出多种理解，即使可以把颁发暂住证视为行政许可行为，实施暂住证制度与行政许可法也不存在冲突。根据《中华人民共和国行政许可法》，可以设定行政许可的六类事项中，第一类就是“直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项”。也就是说，从国家和公共安全的角度看，颁发暂住证的行为也符合行政许可法的规定。
三、主张废除暂住证制度的其他诸理由，貌似合理，但均不能成立
（一）主张废除暂住证的人，认为暂住证制度限制了公民的迁移自由，这种观点既混淆了暂住证制度与户口迁移制度的区别，又混淆了劳动力自由流动与劳动力自由落户的区别，其结论因而是并不正确的
首先，与户口迁移制度不同，暂住证制度只是一项对离开常住户口所在地、在其他地区暂住的公民，通过颁发暂住证，对其暂住身份加以证明的行政管理制度，并不具备户口迁移调控的功能。按照我国现行户口登记制度的规定，公民从迁出地注销户口，跨越户口管辖区，到迁入地注册登记落户，就是户口迁移。有关公民办理户口迁移的一系列规定，构成我国现行户口迁移的制度体系，发挥着调控人口地区分布和劳动力布局的重要作用。对现行户口迁移制度是否限制了公民的迁徙自由加以充分讨论，这是无可厚非的。但是，认为暂住证制度限制了公民的迁徙自由，这就是把户口迁移制度与暂住证制度混为一团。
其次，劳动力的自由流动权与劳动力的自由落户权是两个不同的概念。改革开放以来，我国通过建立暂住证登记管理制度，事实上是允许跨地务工、经商、办服务业的流动人口在流入地长期暂住居留，这恰好是适应了市场经济发展的要求，充分保障了劳动力的自由流动权。劳动力必然会随着地区、行业间的利益差异和供求关系变动而流动，这是市场经济条件下的劳动力自由流动权，非人力所能完全制约。与此不同，劳动力自由落户权能否得到充分保障，要受到迁入地各种因素的制约，并不是靠简单地废除暂住证制度就可以解决的事。
再者，任何自由都要受到法律的限制，迁徙自由也不例外。有史以来，人们常说的迁徙自由，包括三个层面的含义：一是与生俱来的迁徙自由，它仅存在于人们的主观意志中；二是法律认可的迁徙自由，它在赋予人们迁徙自由权利的同时，又要规定人们所要承担的迁徙自由义务；三是实际享有的迁徙自由。实现这种迁徙自由是有条件的。综观世界各国的迁徙自由立法条款，可以发现许多立法在赋予公民迁徙自由权的同时，又基于国家安全、公共安全、公共道德、公共卫生、经济利益、防止犯罪、保护他人利益等方面的原因，对迁徙自由权做出许多限制性规定。这就是说，即便可以把户口迁移制度等同于暂住证制度，废除了暂住证制度，也并不能实现不加任何限制的迁徙自由。
（二）主张废除暂住证的人，认为暂住证制度造成了城乡差距，也使暂住人口享受不到市民待遇，这种观点错误地解释了城乡差距的形成原因，没有正确估价城乡居民待遇的实际状况，其结论因而也是不正确的
首先，在城市、集镇流动的暂住人口，既包括农村剩余劳动力，又包括跨地区流动的城镇居民，实施暂住证制度并不仅仅只是针对农村剩余劳动力。按规定，城市、集镇的暂住人口，暂住时间拟超过三个月、年龄在16周岁以上的，均须申领《暂住证》。这就是说，在暂住证制度面前，城乡人口之间的权利义务是平等的。
其次，既然暂住人口包括跨地区流动的城镇居民，因此，笼统地说暂住人口没有享受到市民待遇是不客观的。因为跨地区流动的城镇居民，他们事实上已在流出地的城镇享受了市民待遇。农村人口只能享受农民待遇，农村剩余劳动力享受不到市民待遇，具有明显的不合理性，但其成因复杂，只能逐步创造条件加以解决。目前，城镇居民享受市民待遇，仍然是保持城市社会稳定的必要措施。
再者，城乡差距早在暂住证制度建立之前就已客观存在。建国以后，我国确立了工业化的发展战略，并把工业化建设的重点放在城市。在工农业积累关系上，又实行工农产品价格剪刀差政策。在金融、税收、土地、就业等制度和政策层面上，更多的是向城市居民倾斜，导致城乡经济社会发展不协调，城乡差距扩大。因此，城乡差距是历史形成的。暂住证制度是改革开放后才有的一项行政管理制度，它和城乡差距的形成没有关系。
（三）主张废除暂住证的人，认为暂住证制度造成阶层歧视，不利于权利平等，这种观点也是不正确的
我们认为，正如血缘一样，地缘是先天的，由此形成的差别是客观存在的。有人认为暂住证制度人为地制造了身份等级，因为手持花钱买来的《暂住证》，感觉是受歧视，因而对《暂住证》产生本能上的抵触心理，这是一种需要矫正的心理状态。因为《暂住证》只是公民离开常住户口所在地的市区或者乡、镇，在其他地区暂住的证明，实施暂住证制度的目的在于加强流动人口管理，保障公民的合法权益，维护社会治安秩序，它与阶层歧视和权利不平等并没有关系。
四、暂住证制度存废之争的实质
以上分析，似已简要地论证了主张废除暂住证的诸多理由之不能成立。换言之，一纸暂住证的存废，并不能解决迁徙自由、城乡差距、市民待遇、阶层歧视、权利平等等诸多问题。既然如此，为什么又有人极力主张废除暂住证呢？这个问题提醒我们，主张废除暂住证制度的人，他们的真实意图必然是另有所指。那么，其所指为何呢？
透过历次暂住证制度的存废之争，我们发现，主张废除暂住证制度的人，他们的真正目的在于取消户籍制度，完全实现公民的定居落户自由。无论是从理论上还是从实践上看，这种想法在我国现阶段都难以实现。从理论上对此分析说明，需专文论列，本文仅举郑州市的“户籍新政”实践加以简要说明。
2001年11月，郑州市在河南省范围内率先推行以“降低入户门槛、吸引高层次人才”为主要内容的户籍制度改革。政策实施不到一年，郑州市新增入户人口10万。2003年8月，郑州市入户政策完全放开，允许外地人员以“投亲靠友”等方式办理户口。一年内，郑州市又新增入户人口15万。人口的迅速增加，首先带来的是城市交通的拥挤，其次是教育资源的急剧紧张，此外还使社会保障部门压力大增，城市治安压力加大，医疗行业压力增加。为了暂缓人口激增带来的城市压力，今年8月20日，郑州市发出通知，暂停自2003年8月以来实施的以“投亲靠友”为代表的“户籍新政”，执行2003年8月前的标准：只有与户主有直系亲属关系的外来人员才能迁转户口（韩俊杰，2004）。
在我国，郑州还只是一个省份城市。郑州尚且不能放开入户政策，比郑州人口压力大的其他城市就更不能完全实现公民的定居落户自由。
五、暂住证制度在我国现实生活中发挥着重要作用，目前仍应保留，不能取消
（一）暂住证是公民外出在暂住地临时合法居住的身份证明
1995年6月2日，公安部颁发的《暂住证申领办法》明确规定：“暂住证是公民离开常住户口所在地的市区或者乡、镇，在其他地区暂住的证明。……暂住人在暂住地办理劳务许可证、工商营业执照等证照时应当出示居民身份证和暂住证。”从以上这些规定中可以看出：
第一，暂住证是证明暂住人口在暂住地合法住所的凭证。持有暂住证的暂住人口是指离开原常住户口所在地，到其他城市、集镇暂住，在现住地公安机关依法注册登记，取得暂住证的人口。与常住人口不同，暂住人口具有住所的不稳定性。根据我国民法通则第十五条，住所有着重要的法律意义：一是可以确定公民失踪的时间，二是可以确定债务履行的地点，三是可以确定诉讼管辖的依据，四是在涉外案件中可以决定适用法律的依据，五是可以推定公民居住于何住所地。常住人口的住所具有固定性，住所易于确认，相应的权利容易实现。暂住人口的住所不稳定，流动性较强，如果不通过暂住证进行登记确认，住所就难以确定，相应的权利也不易实现。
第二，暂住证是暂住人口在暂住地租赁房屋的凭证。租赁房屋是指旅馆业之外以营利为目的，公民私有和单位所有，出租用于他人居住的房屋。《暂住证申领办法》第五条规定：“申领暂住证须持暂住人的居民身份证，并按以下规定办理：……暂住在出租房屋的，由房主携带租赁合同，带领其到暂住地公安派出所申领暂住证。”作出以上规定的目的在于，一是通过居民身份证，对暂住人口的合法身份加以确认；二是通过租赁合同，对出租房屋的安全性、合法性进行审查，对出租人和承租人的治安责任加以明确；三是通过暂住证，对出租人和承租人在房屋租赁合同中的权利义务加以公证，使暂住人的法律地位、法律关系和法律事实得以明确，从而充分发挥暂住证的凭证作用。
第三，暂住证是暂住人口在暂住地从事生产经营活动的证明性文件。根据《暂住证申领办法》第二条，暂住人在暂住地办理劳务许可证、工商营业执照等证照时应当出示居民身份证和暂住证。暂住人口在暂住地从事生产经营活动，暂住地的有关行政部门要对其相关法律事实或法律关系是否存在进行甄别。暂住证能以书面的形式证明暂住人口的身份，从而使其取得法律地位，方便其从事生产经营活动。
（二）暂住证制度在我国各项行政管理活动中发挥着重要作用
第一，暂住证制度促进了社会治安管理。改革开放以来，流动人口违法犯罪比例升高，已成为违法犯罪的基本特点。其形成原因是多方面的，但与人口管理工作滞后、治安基础工作薄弱、人口信息管理制度不健全直接相关。公安机关充分发挥暂住证制度的功能，对于有效遏制流动人口的违法犯罪具有重要作用。首先，暂住证制度是在对流动人口的基本情况进行登记、验证、查访等管理活动中逐步建立发展的。以流动人口的籍贯、职业等特征为依据，对流动人口逐一分类建档，就为流动人口管理工作打下了良好的基础。其次，通过对流动人口动、静态材料及统计数据进行分析研究，可以发现不同时期、不同地区治安管理的薄弱环节，从而为有效加强流动人口管理工作提供参考。再者，以查获流动人口的违法犯罪为重点，及时收集流动人口违法犯罪案件的分布、变动情况和各种治安动向信息，可以增加发现流动人口违法犯罪的线索和渠道，提高社会面控制能力。此外，以办理暂住证为契机，利用多种传播手段，在流动人口聚集地进行普法教育，可以提高流动人口的道德法制意识，有效地控制和减少流动人口的违法犯罪。
第二，暂住证制度是劳动就业管理的信息平台。当前，流动人口以从农村流入城市为主要特征，主要动机是寻找就业机会。在流动人口的劳动就业管理中，暂住证的作用表现在两个方面：一是通过暂住证，政府对在暂住地从事务工经商活动的暂住人口进行暂住登记确认，劳动就业部门只要查阅这些登记信息，就能知道取得暂住证的暂住人口是否具备劳动就业的能力、条件，从而降低查阅暂住人口信息的成本。二是对劳动就业人口总量的控制功能。为了使流动人口的劳动就业与城镇下岗职工的再就业不发生冲突，对流动人口实行总量控制和差别就业就显得非常必要。劳动就业人口总量控制要解决两个问题，即什么样的总量规模是合理的，这个总量规模是通过身份控制还是根据能力控制。如果按照能力控制，势必要求对全国人口资源进行再分配，这样既会形成全国人口流动的盲目无序发展，也不利于社会稳定。考虑到中国国情，通过暂住证管理，对劳动就业人口总量实行身份控制，既能够保证城镇下岗职工的利益，又能够减少流动人口寻找劳动就业机会的盲目性。
第三，暂住证制度是加强计划生育管理的重要工具。根据我国现行的流动人口计划生育工作管理办法，流动人口的计划生育管理实行的是以现居地为主的管理原则，现居地承担着流动人口计划生育管理的主要任务和职责。我国现居地流动人口计划生育状况表现出以下特点：一是计划生育率低，二是早婚生育及计划外怀孕、生育的比重大，三是人工流产率高。形成这种状况的原因主要是社会控制弱化。由于远离家乡，处于一个陌生的异地环境中，流动人口与实际户口登记地分离，使他们脱离正常的社会道德法制控制体系。要想解决这个问题，现居地计划生育部门就可以充分发挥暂住证的功效：一是通过暂住证，可以加强同流动人口原户口所在地联系，使流动人口原户口所在地的党政组织能准确掌握流动人口的行踪，加强对流动人口的计划生育管理；二是可以通过暂住证，使流动人口与现居地的计划生育部门取得联系，使他们能通过正规渠道获得医疗救护等社会援助。
第四，暂住证制度是加强流动人口教育的重要手段。人口大规模流动，对包括教育在内的社会各领域均产生了重大影响。对流动人口加强教育，不仅有利于城市发展，而且有利于提高整个国民素质。但是，由于流动人口具有流动性特点，居住地点的变动使他们难以接受传统正规体制下的教育。为了解决这个问题，教育部门可以通过暂住证，把流动人口纳入到教育体系之内。流动人口只要在现居地办理了暂住证，现居地就可以将他们纳入到现居地的社区体系，从而将流动人口教育与社区教育融为一体，充分利用社区教育资源，对流动人口施以潜移默化的教育，增加他们对社区的认同感，提高社区的凝聚力，提高流动人口的自身素质，促进社区经济、社会的全面进步。
《中国人口科学》2004年第6期
参考文献
1．周敏（2002）：《暂住证究竟该向何处去?专业人士“解剖”暂住证》，《羊城晚报》，12月17日。
2．马洪涛等（2003）：《取消暂住证，沈阳遭遇难题》，中央电视台《经济半小时》，8月10日。
3．廖卫华等（2004）：《法律专家叫停暂住证，北京暂时不会取消》，《新京报》，9月4日。
4．罗豪才等（1996）：《行政法学》，北京大学出版社，第175—192页。
5．韩俊杰（2004）：《不能承受人口激增带来的压力，郑州“户籍新政”部分叫停》，《中国青年报》，9月15日。
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