慈善基金会，美国霸权的“幕后金主”

作为当今世界的头号“帝国”，美国的霸权不仅体现于军工、经济等“硬实力”，也体现于文化与观念、制度与决策等“软实力”。要剖析美国政治的运作与美国霸权的形成，就不免要问：经济上的硬实力何以转化出文化和政治上的软实力？支撑软实力的体制性力量究竟是什么？

对此，复旦大学国际关系与公共事务学院青年副研究员银培萩在其新著《暗金政治：慈善基金会与美国霸权》给出了一个颇有创见的回答——慈善基金会。银培萩在书中阐述了慈善基金会及其推动的“金智复合体”何以在幕后对知识生产和政治决策施加影响，让“深层国家”浮出水面，为美国政治研究开辟了新的视角。

观察者网与银培萩展开对话。在对话中，银培萩具体解读了慈善基金会的“观念有机化”、“精英社会化”等机制，及其在美国政治乃至国际政治中扮演的角色。

观察者网：对于“慈善基金会”，我们中国人总是熟悉又陌生。一般来说，富人做慈善，是为了稳固财富、赚更多的钱，还是纯粹出于个人的怜贫惜弱冲动，抑或是为了影响社会、实现更高层次的价值追求？

银培萩：慈善究竟是为了“生意”、“善意”还是“民意”呢？其实，这个问题已经困扰人们很久了，学术界也形成了两派观点，各持己见。总体上，经济学家认为“善意”居多，因为他们关注效率，觉得慈善只是为了更高效地解决困难；而政治学家认为“生意”居多，因为他们关注公平，担心慈善赋予富人更大的权力，使经济不公平扩大为政治不公平。

慈善基金会本身是一种中性的捐赠工具，它雇佣一群专业的人，按照捐赠者的意愿，把钱有计划地分配出去。它代表的是财富精英，因为只有他们才有散财的能力和意愿。在财富基础上，他们的目标是多元的，各人有各人的志趣。

从现实层面看，有的富人捐钱是为了“生意”。比如，2019年，美国前总统唐纳德·特朗普非法滥用“特朗普基金会”的慈善资金，被纽约州判处两百多万美元的赔款，特朗普基金会也因此解散。克林顿夫妇创立的“克林顿基金会”也因为类似的问题而解散。

特朗普的慈善基金会（图源：华盛顿邮报）

但有的富人确实不会用慈善来追求额外经济利益。比如扎克伯格夫妇创办的慈善机构“陈·扎克伯格倡议”注册为限责任公司（LLC）的形式，放弃非营利组织的税收减免，以换取更大的参政自由。他们的目的可能是用慈善来实现更宏大的社会影响。

一言以蔽之，基金会是有财富的精英为了多元化的目标而设立的捐赠工具。

观察者网：您认为，上面提到的“慈善基金会”的三个主要目标——慈善公益、财富运作、权力运作各自的占比大概是多少？

银培萩：慈善的动机是很复杂的。历史上，西方的慈善往往与宗教绑定，因为基督教在早期大量吸取了第二圣殿时期的犹太教以及《旧约》、《新约》中有关财富与来世间关系的阐述，建构了一种很坚定的信念——罪行可以被“赎买”。《旧约·箴言》中曾有记载：“人的财富是他灵魂的赎价”。《新约·马太福音》中也载录了耶稣对一位富裕年轻人的告诫：“变卖所有财产并把它交付穷人，你将在天堂拥有财富。”现代化以后，这一动机逐渐减弱，慈善的动机趋于世俗化、多元化。

首先，这三个目标不一定是互斥的，有的基金会可能同时实现了三个目标。比尔及梅琳达·盖茨基金会就是这样。它为全球卫生治理做出了巨大贡献，在抗疟、艾滋病防治、妇女儿童问题、新冠疫苗研发等多个领域起到了重要作用。然而，盖茨基金会与制药公司以及食品卫生公司的利益关系也受到一些关注和讨论。此外，盖茨基金会因此获得了与主权国家近乎平等的权力，在多边主义机制中稳稳地占有一席之地。

其次，三者的比例与基金会的规模有很大关系。大部分中小规模基金会服务于社区，从事单纯的慈善公益，也就是我们惯常想象中的温情脉脉的“慈善”。有些人给基金会捐钱可能是为了获得税收减免，这无可厚非，与基金会规模无关，也谈不上财富运作。真正的财富运作、权力运作，只有大型基金会才能实现。当然，并不是说所有大基金会都这么做，而是说规模是实现这些更宏大目标的“必要不充分条件”。具体到美国，至少“前50强”的慈善基金会才有机会去追求财富运作、权力运作这种目标。

观察者网：2001年，高盛公司首席经济学家加文·戴维斯提出了“慈善资本主义”概念。“慈善”的起点是私人财富，而哪些关键的运作机制能够推动其最终转化为意识形态影响力和政治权利？

银培萩：戴维斯所谓的“慈善资本主义”与意识形态无关，而是指用做生意的灵活办法来做非营利性的公益事业。它的基本假设是：人都是理性的，如果一味给予，受助者会丧失主动性，出现传统慈善救济中常见的“养懒汉”现象。从16世纪开始，欧洲的新教国家就开始整顿“越养越穷”的慈善现象，试图向穷人灌输固定劳动的习惯，让他们在某种程度上自立，这种观念是与现代资本主义精神一致的。所以，经济学家才提出了“慈善资本主义”概念，即用资本主义的工具和战略来做公益，确保每一分钱花到位了，实现公益效果的最大化。

至于与意识形态有关的慈善机制，我后来在《善意、民意还是生意？——第三次分配视角下的西方慈善政治化》这篇文章中做了详细探讨。慈善资源在法律允许的范围内介入政治机制，这一现象已对美国民主的至少三种核心要素产生影响:

一是金钱，慈善助长了政治融资中“白金”与“黑金”之外的“暗金”现象。所谓“暗金”，就是以金钱影响许多看似与政治无关的非营利事业或独立意见领袖，从而间接影响政治实务。

二是政党，慈善加剧了政党的党派性与政党的意识形态极化。慈善家会结成网络，有意识地培育自由主义或者保守主义的力量，在民间复刻政治极化的局面。

三是选举，慈善促进选举策略从短线投资向长线投资转变。往后，竞选将不再是选举年内的“一锤子买卖”，慈善基金会将通过日常生活的细节，潜移默化地影响投票人及利益相关的精英的观念。

观察者网：具体来说，慈善基金会是如何打造“金智复合体”，从而影响和组织知识界的？您能否向我们详细阐释一下“观念有机化”和“精英社会化”这两个概念？

银培萩：我研究了很多年的基金会，反复琢磨它们在美国和国际政治中的行动。后来我发现，这些行动的本质还是精英政治，可以概括为“金智复合体”，与“军工复合体”形成“一文一武”的对照。

赖特·米尔斯（Wright Mills）很早就发现，不同部门的精英会抱团，混合使用他们在军事、工业、政府部门的资源，形成“军工复合体”。

而社会生活中还有很多非军事的重要事务，如何去影响这些事务上的政策？精英会混合使用金钱、观念、人脉等力量，沿着“金钱—观念—政治”的三元关系链来潜移默化地施加影响。慈善基金会主要在上游（金钱—观念）运作。金智复合体有两条并行不悖的实践路径，即“观念有机化”和“精英社会化”。

观念有机化是指将观念培育成熟并获得社会影响力与政治生命力的机制。葛兰西提出“有机知识分子”概念，认为高级知识分子扎根在社会运转的各个具体环节和过程中，从中提炼出有领导力的思想。观念有机化就是有计划地投资，将静态的、象牙塔中的观念培育成熟，使其融入社会并最终纳入政策的机制。

上世纪80年代，科赫基金会领导人理查德·芬克（Richard Fink）曾总结过与观念有机化非常近似的资助策略：第一阶段，对知识分子进行投资，让知识分子的想法成为“原材料”；第二阶段，对智库进行投资，将思想转化为政策；第三阶段，对公民组织进行资助，形成来自“公民社会”的庞大压力。这一资助策略像制造产品一样“制造”政治变革，将政策议程的生产线规划好，只待购买、组装和接通。

精英社会化是指通过社会网络影响精英、扩大观念影响力的过程。头脑中形成的观念无论多么精致，都唯有得到关键人物的认可方能落地。所以，在观念有机化机制的每个环节，都需要学术、传媒、教育、社会运动甚至政府官员等各界人士的支持。“金智复合体会”在与观念最直接相关的专业精英中建立网络，然后推动网络向其他领域的精英扩散和融合。这些专业精英被建构成以“客观科学”为立场的专家、顾问或“社会工程师”（social engineer），对政策制定施加影响。

观察者网：前面我们谈到，慈善基金会形成了一套比较成熟的运作机制，在意识形态层面影响精英，最终将影响力传导到政界和大众。那么，慈善基金会本身所持的政治立场源于何处——是金主或金主集团的个人意志，抑或有更为复杂的来源？一个历史悠久的慈善基金会所持的意识形态和目标是一以贯之的吗？

银培萩：很肯定地说，很少有其他美国社会组织比基金会更能集中体现捐赠者的个人意志，这主要是由资金来源决定的。我们都知道，美国有很多利益集团，但是这些集团的领导都不可能乾纲独断。不管谁做领导，都要去筹钱，解决组织维护（organizational maintenance）的问题。社会学中的“资源动员理论”也有类似观点。

钱从哪里来呢？第一种解决方案是收取会费，这也是最传统的公民社团模式。这种组织的管理必须十分民主，办什么事都要听大家的。

另一个解决方案是从外部筹款，申请更大的金主资助。这样一来，用款的方式就要服从出资者的条件。

斯考切波（Theda Skocpol）十几年前的研究就发现，在美国公民生活中，会费模式已经十分衰落；绝大多数利益集团依靠外部筹款，雇佣专业人士来打理组织。基金会的优势就在这里体现出来——它用自己的钱，还为其他组织花钱，出钱的人可以获得最大的决定权。

金主/金主集团的个人意志总体上是很强的，但也会受到专业人士、历史经验的影响。每个慈善基金会在成立之初，都会定下一套系统的价值和目标，主要由“金主”个人决定；如果他愿意的话，还会吸收一些专业人士的意见。例如，著名的洛克菲勒基金会成立之初，洛克菲勒本人没有十分明确的想法，他的慈善事务顾问弗雷德里克·盖茨（Frederick Gates）帮助他制定了“基于科学捐赠原则的政策”，也就是放弃慈善机构的“零售”模式，改为制度化的“批发”慈善模式。

一旦基金会运作起来，其立场也会在长期实践中微调。比如，安德鲁·卡内基创办的一系列基金会至今已经运作了一百多年，历届领导人都对基金会产生了一定影响，但总体上保留了卡内基最初的主张，例如“和平、自由”等。福特基金会就更典型了，总体的自由主义立场从未改变，但在不同主席的影响下，不同时期的具体资助策略和重点也会有所变化。

观察者网：您在最新的著作中探讨了慈善基金会与美国霸权之间的关系，并将其视为美国“软实力”的重要组成部分。很多人在讨论美国政治时，喜欢使用“深层国家（deep state）”概念。在您看来，和政府联系密切、颇有政治影响力的慈善基金会是否构成所谓“深层国家（deep state）”的重要组成部分？

银培萩：“深层国家”这个词是被特朗普炒热的。在此之前有一些严肃的相关研究，但并没有直接使用这一术语。比如，杰森·罗伊斯·林赛（Jason Royce Lindsey）在其2013年的著作《国家的隐瞒》中指出，美国存在一种持久但鲜为人知的权力要素，可以在非显性状态下保持连续性权力。2016年以后，特朗普以阴谋论的色彩，把职业官僚渲染为一个与民选总统对立的整体，让“深层国家”一词火了起来。近两年，中国学者对深层国家也有一些研究。

有趣的是，这些研究或评论都不曾提及慈善基金会，而是关注情报、国防、外交等美国政府中的稳定权力机构，以及知名的华尔街、硅谷、国防承包商等利益集团。可以说，深层国家目前的含义还是我们常常看到的那一层。

我个人认为，大型慈善基金会符合林赛定义中“深层国家”的特征：它们隐藏在幕后，对美国社会和政治施加颇具连续性的影响。但是，大型慈善基金会即便在深层国家内部也应该属于较深的一层，对政策的影响不是那么直接。而且它们有特定的兴趣领域，对政治生活的影响力并不是全覆盖的。

什么是美国政治幕后的“深层国家”？（图源：NBC）

观察者网：慈善基金会还有一个更加广为人知的称呼——NGO（非政府组织）。这个词在网民关于“境外势力”的讨论中频频出镜。根据您的观察和研究，美国的慈善基金会究竟是否已将权力的触手伸进中国、影响中国舆论、为中国舆论场“设置议程”？

银培萩：其实从广义上讲，一切非政府、非营利的组织都可以被定义为NGO。由于NGO的指向过于繁多，国外一般会分门别类，将NGO分为慈善基金会、智库、游说集团、草根行动组织等不同类型。

在中国语境下，“境外势力”主要是指海外背景的草根行动组织。这类组织的确曾经在许多国家活动，与美国的情报、国际发展部门，以及半官方的外围机构“民主基金会”（NED）有千丝万缕的联系。历史上，慈善基金会曾作为上游的资金提供者参与过这种活动。比如，冷战期间，福特基金会在欧洲和拉美资助了一些组织；冷战后期，索罗斯（George Soros）在东欧国家设立了“开放社会基金会”，这些我在书中都有谈到。

但是，慈善基金会目前已很少以“境外势力”的方式进入中国了。每个国家都会考虑到非政府组织活动的安全性，就连美国也在积极修订《外国代理人法案》，对所有在美国注册的境外组织保持谨慎态度。中国的社会组织一向在党和国家的领导下有序活动，自2017年《境外非政府组织管理法》开始实施以来，中国对社会组织的管理进一步规范化。

现在，慈善基金会更多以“自上而下”的方式来影响中国。它们在中国的许多活动都是以公私合作伙伴关系的模式来运作的。例如，盖茨基金会与中国的卫生合作，是直接与卫生部、外交部等官方部门对接的，盖茨本人还与中国领导人有多次会面；卡内基国际和平基金会与清华大学有共建学位项目，培养了很多有益于中美的精英人才；福特基金会对中美的智库建设、人文交流、气候合作等议题都有贡献。

总体来说，大型慈善基金会在国际发展、全球治理方面的确有很多资源和经验，不应戴着有色眼镜看待它们。我们应该相信政府在筛选和管理境外组织方面有成熟的机制，去掉一些无意义的“阴谋论”。

微信扫一扫｜长按识别，进入读者交流群