宗河：美国利用国内法案打台湾牌只是一时兴起吗？

近来，中美关系围绕台湾问题，一度变得极为紧张。先是美国议长佩洛西一意孤行蹿访台湾，后有美参议院外交委员会提出将讨论《2022年台湾政策法案》。这个法案不仅要将台湾驻美机构从“驻美国台北经济文化代表处”改为“台湾代表处”，等于变相地承认台湾所谓“合法地位”；甚至，该法案还要改变几十年来美国对台战略政策的模糊性，做出激进的突破：其一该法案提出成立“台湾安全援助倡议”（Taiwan Security Assistance Initiative），授权美国政府对台提供四年45亿美元的军事援助与20亿美元军事贷款，并且要求美国国防部得逐年提交防卫台湾策略审查及评估报告；其二该法案拟修正《与台湾关系法》内文，明确美国对台军售内容，从现行提供的“防卫性武器”调整为“可吓阻解放军侵略行为之武器”；三则是指定并赋予台湾“主要非北约盟国”地位，拥有与北约组织相等身份，脱离过去美国视台湾为伙伴或合作者层次，确认集体安全体系成员关系。这是要明目张胆地为台独势力站台。

其实美国打台湾牌，为分裂中国而不停地玩各种手段，已不是一天两天了。

新中国成立起，美国不肯承认在中国扶植蒋介石卖国集团的行动失败的现实，不仅率领西方盟国对我国进行孤立、封锁甚至打压；更有甚者，美国在发起侵朝战争同时，悍然入侵我台湾海峡，意图阻止我解放军解放台湾。此后二十余年，在美国及其盟友孤立、封锁、打压下，中美两国除谈判外，基本处于隔绝状态。

直至乒乓外交到基辛格秘密访华，再到尼克松访华，陷于越战无法自拔的美帝国主义终于意识到中国是他们不可忽视的重要力量。尼克松到菊香书屋接受毛主席接见，标志着中美最高领导开始会晤，中美建交谈判由此拉开帷幕。从1972年2月中美关系解冻到1976年9月毛主席逝世，中美始终没有实现建交，其关键问题就是台湾问题。直到1977年卡特总统上台，中美经过两年谈判，中美两国于1979年正式建交。

围绕台湾问题，中美进行艰难的谈判

关于台湾问题，从尼克松到卡特，直至整个美国政界，基本观点都是一致的。

尼克松在《1999不战而胜》一书中写道：“我们必须明确表明，在与大陆的中国人建立友谊时，我们不会牺牲台湾的中国朋友。”“美国外交史上最黑暗的两页是：我们参与谋杀吴庭艳（前南越总统——原文注），以及听任伊朗国王垮台而有助于霍梅尼夺权之后，对国王命运漠不关心（国王逃离伊朗后，美国不准其避难，最后病死于埃及——原文注）。我们不应再对台湾人犯下类似的暴行。”（尼克松著，朱佳稳等译，长征出版社，1988年，第238页）

1978年5月，卡特、万斯、布热津斯基等开会讨论对华政策问题，一致同意“同中华人民共和国建立更好的关系，是会有助于我们（与苏联）进行限制性战略武器会谈的”。在详细地讨论了美方与中方的谈判的对策后，卡特特地提出，中国必须同意美国的两项基本条件，“一是我们将公开声明我们相信台湾问题将得到和平解决，请对方不要加以批驳。二是我们应能继续向台湾出售武器。”（《美中建交前后——卡特、布热津斯基和万斯的回忆》现代国际关系研究所编，时事出版社,1984年4月，第48-49页）。

1978年9月17日，美国总统卡特在接见中国驻美联络处主任柴泽民时说，中国领导人应该了解一件事，没有一个总统能实现对华关系正常化而不对台湾安全作出承诺，正常化后美国继续向台湾出售有限的防御性军事设施是至关重要的。10月初，中国外交部部长黄华到纽约参加联合国大会。他在会见美国国务卿万斯时坦率地说，如果美国坚持在两国关系正常化以后仍然继续向台湾出售武器，中方可能撤出谈判。（《中美关系史》陶文钊、何兴强著，中国社会科学出版社，2009年3月，第242页）

华盛顿时间1978年12月14日上午，柴泽民到白宫拜会布热津斯基。布热津斯基问他，对于美中建交一事，北京方面有没有什么最新消息？柴泽民回答，没有什么新消息，建交工作一切顺利，特别是因为美国已经同意，停止向台湾地区出售武器。柴泽民之所以得出这样的判断，是因为他清楚，双方在谈判过程中中方一直坚持美方在建交后应停止对台军售。

布热津斯基立刻感到情况不对头。他认为在建交谈判中，双方达成的意见是这样的：美台防御条约将在一年后自然终止，在此之前的一年里，美国照旧向台湾出售武器。但一年之后，美国可以向台湾出售防御性武器。布热津斯基非常清楚美国国内的政治情况，即如果完全停止对台军售，国会是决然不会同意总统实现对华关系正常化的。布热津斯基随即向在北京的美方谈判代表伍德科克发出详细指示，要求伍德科克再次向中国领导人“澄清”这个问题。

北京时间1978年12月15日，邓小平在与伍德科克会谈时，听了关于中美关系正常化后美国保留向台湾出售防御性武器的权利的说明后，明确指出：中美建交后，希望美国政府慎重处理同台湾的关系，不要影响中国采取最合理的方法和平解决台湾问题。如果美国继续向台湾出售武器，从长远讲，将会对中国以和平的方式解决台湾问题设置障碍，最终只能导致武力解决。在实现中国和平统一方面，美国可以尽相当的力量，至少不要起相反的作用。

北京时间1978年12月16日上午10时（华盛顿时间15日晚9时），中共中央主席兼国务院总理华国锋和美国总统卡特同时宣读了《中华人民共和国和美利坚合众国关于建立外交关系的联合公报》即《中美建交公报》。公报说：中华人民共和国和美利坚合众国商定自1979年1月1日起互相承认并建立外交关系。同时，中美两国政府分别发表声明，美国的声明表示希望台湾问题和平解决，中方声明强调，如何解决台湾问题是中国的内政。

美台“断交”时，美国国务院对台湾当局的五点保证

北京时间1978年12月16日凌晨，美国驻台湾“大使”安克志在中美建交公报发表前7个小时将美台“断交”的消息告诉了台湾方面。同时，安克志还表示：

（1）美国同台湾“断交”后，还将与其保留“实质”与“人民”之间的关系。

（2）双边关系将以“非官方”的机构来协调。

（3）除了“共同防御条约”之外的现有双边条约将继续有效。

（4）美国政府将继续有选择地出售“防御性”武器给台湾。

（5）美国将派代表团赴台湾商谈双边“新关系”的框架。

美国的行动遭到国民党方面的强烈反对和抗议。

在此情况下，美国国务院于1978年12月23日向台湾方面作出了五点保证：

（1）美国仍然认为台湾有“国际身份”或“国际人格”。

（2）美国没有承认中共对台湾拥有主权。

（3）美国继续在台湾保持外交以外的全面关系，乃是对台湾的“重要承认”。

（4）美国与台湾关系的基础，仍是原有的58项条约（除了美台共同防御条约以外的条约数目），美国将另以立法替代，只是作形式上的改变

（5）美国将以新的交流形式来取代原有外交代表机构。

（详见：《战后美国外交史——从杜鲁门到里根》（下卷），资中筠编，世界知识出版社，1994年5月，第817页）。

1979年1月26日，卡特向国会提出关于美台关系的“立法调整”法案，表示以后将在非官方基础上同台湾继续保持商务、文化及其他关系，为此将设立“美国在台湾协会”处理有关事务。美国国会两院在讨论该法案时，提出了一系列严重违反中美建交公报原则、明显干涉中国内政的修正案，遭到中国政府的强烈反对。

在卡特签署《与台湾关系法》一个多星期后，1979年4月19日，邓小平在会见弗兰克·丘奇为团长的美国参议院外交委员会访华团时严正指出：“对你们国会通过的《与台湾关系法》，中国是不满意的。这个法案最本质的问题，是实际上不承认只有一个中国，法案的许多条款还是要保护台湾。美国认为，保护台湾是美国的利益，还说要卖军火给台湾，包括一旦有事美国还要干预。所以说，这个法案实际上否定了中美关系正常化的政治基础。”

事实也的确是这样。《与台湾关系法》去掉了《中美建交公报》规定的“美国同台湾人民保持文化、商务和其他非官方关系”中的“非官方”三个字。还实际上重新恢复了美台《共同防御条约》。在付诸实施方面，1980年10月28日《美国在台湾协会与北美事务协调委员会之间的特权与豁免协定》在华盛顿签署，协定规定台湾驻美机构人员享有免税、免予起诉和搜查等外交特权。1981年12月29日，美国又将移民分配名额与中国分开，将台湾列入“单独国别”。

中方严厉劝阻与美国屡屡突破底线

美国特别对待台湾的这种实质性的外交关系，可以说根本不是什么秘密。

中国著名中美关系专家陶文钊指出：“1978年12月15日中美建交公报公布后，美国方面就迅速采取多种善后措施处理与台湾的关系。邓小平在‘旋风九日’访问美国回来后不久，美国参众两院于3月19日至20日，协商一致通过了《与台湾关系法》文本，1979年4月10日经美国总统卡特签署生效。《与台湾关系法》实际上还是把台湾看作国家，把台湾当局看作政府。这与中美建交公报的精神是格格不入的。因而埋下了以后中美关系中许多矛盾和摩擦的祸根。（《中美关系史》陶文钊、何兴强著，中国社会科学出版社，2009年3月，第248页）

外国学者也指出：“美国在台协会（ATT）表面上是一个民间组织，但实际上充当着美国驻台湾大使馆的角色。”（见《参考消息》2020年9月3日《美国用“六项保证”挑衅中国》）（这个“六项保证”是里根政府时期提出的，是与中美“八一七”公报“配套”的）。

中美建交的第二年，1980年，美国总统大选。共和党的里根在竞选中直言不讳地说，如当选总统，他将与台湾互设官方联络处，恢复“官方关系”。美方的举动当即遭到中方的强烈反对。里根派其副总统候选人布什到中国来做解释工作。1980年8月22日，邓小平会见布什，严正指出：“如果共和党竞选纲领中对中国政策部分（其中包括对台湾的政策）和里根先生最近发表的有关言论，真的付诸实施的话，这只能导致中美关系的后退，连停滞都不可能。”“如果以为中国有求于美国，以致一旦美国共和党竞选纲领中的对华政策和里根先生发表的有关言论成为美国政府政策付诸实行，中国也只好吞下，别无选择，那完全是妄想。这不只是对共和党执政而言，即使民主党这样搞，也一样。因为这是一个很严肃的问题，所以，我把话说清楚，把这几点写成文字交给你，请转告里根先生。”

1981年1月4日，邓小平在会见美国参议院共和党副领袖史蒂文斯和陈香梅的时候，再次强调了中国政府对发展中美关系的原则立场，他说：“要明确一点，即在台湾问题上如果需要中美关系倒退的话，中国只能面对现实，不会像美国有些人所说的那样，中国出于反对苏联的战略会把台湾问题吞下去，这不可能。”

从《与台湾关系法》到《2022年台湾政策法》，美国的台湾战略一脉相承

美国华人著名中国近代史学家汪荣祖在分析这段历史时指出：“尼克松开启中国大陆的门户，完全为了权谋，为了解决越战，为了联华制苏，这是大家都知道的事。就北京而言，当时中苏冲突愈演愈烈，尤其1969年珍宝岛流血冲突事件之后，已到战争的边缘。中国打消苏联动用核武念头的，是由于毛泽东大胆的氢弹试爆。因莫斯科虽有能力摧毁中国核子，但难保没有漏网之鱼，承受不起万一的反击。于此可见，即使没裤子穿也要原子之远见，否则偌大的中国只能作霸权的附庸……”（《阅读的回响 汪荣祖书评选集》汪荣祖著，文汇出版社，2017年3月，第213页）

美国的智囊包括基辛格在内，早就有两个中国的想法以解决此一难题，但是根本行不通。在尼克松、基辛格与毛主席、周总理的谈判中，在卡特和邓小平的谈判中，甚至在后来的一切中美谈判中，中方不仅反对美国在台设立任何官方机构，并坚持中国有权以武力解决台湾问题，以至于关系正常化长久无法落实。基辛格在任时是充分认识到这一点的，他在政治和外交上是个务实派，以至于在台湾，很多人认为基辛格亲共，其实他从担任白宫安全顾问开始到任职美国国务卿，从始至终，基辛格一直想用权谋使中华人民共和国的决策者们在台湾问题上让步，但他却碰了一鼻子灰，甚至于离职前他失望地认为，中美关系正常化恐将永无完成之日。

令人意外的是，卡特于1976年当选美国总统，于1979年1月就与中华人民共和国建交了。《一座伟大的长城：六任美国总统与中国》的作者帕特里克·泰勒认为，中美建交之所以这么迅速，主要是由于两个人的推动，一是卡特的安全顾问、极端反苏的布热津斯基（Zhignicw Brzeczinski），二是美国驻北京联络处主任，长于谈判的伍德考克（Leonard Woodcock）。他们担心建交后的台湾安全问题，因一旦承认中央政府位于北京的中华人民共和国乃中国唯一的合法政府以后，北京万一对台动武，美国有何立场保护中国领土的一部分？但是北京坚决维持其主权立场，不对美国作任何承诺。最后伍德考克建议美国单方面宣示和平解决台湾问题的愿望，不必要求中国在主权上让步。当北京同意不驳斥美国单方面的宣示，建交便如快马加鞭，排上日程。哪知双方对建交后军售台湾仍有认知上的差距，美方以为废约之后，仍可军售，与中方的理解大相径庭，建交虽勉强如期完成，军售难题则悬而未决。更有甚者，悬而未决的难题，美国国会竟然单方面以通过台湾关系法解决之。（详见：《A Great Wall: Six Presidents and China, an Investigative History》 New York Public Affair, 1999)

从1979年4月10日美国总统卡特签署《与台湾关系法》开始，至今，历经43年有余，没有哪一任总统在其任上停止过对台军售。这43年以来，美国政府以一部美国国内法为所谓的“合法性依据”长期干涉台湾问题这一中国内政。毋庸讳言，《2022年台湾政策法案》是《与台湾关系法》的豪华升级版。一个中国原则是中美关系的政治基础，也是中美三个联合公报的核心。美国如果不恪守一个中国原则和中美三个联合公报规定，继续推动有关涉台法案，恐怕就不只是“这只能导致中美关系的后退，连停滞都不可能”！（1980年8月22日，邓小平警告老布什语）

截止发稿时，美参院外交委员会9月14日以17票赞成、5票反对的压倒性票数，通过《2022年台湾政策法案》，下一步基本没有悬念会通过美国参众两院的审议，复经拜登签署即成为一项法律。在美国有求于中国，试图摆脱越战泥潭和对抗苏联的时候，它们对待中国台湾问题仍然是花招和手段用尽；如今，美国已然将中国作为头号战略对手，台湾牌势必是其长期对华遏华战略中举足轻重的一手。因此，佩洛西之流的试探性动作也好，《2022年台湾政策法案》这类干涉中国内政的重大法案通过也罢，都不是现在美国当局一时兴起而为，这一点我们一定要认清。综述了如此多的史料和事实，无非得出一个结论，美国总统再怎么换，美国的战略决策层及其核心圈子的对华政策，都是极其稳定的，是具有极高的历史传承性的。

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