多元官方数据看农村土地流转

为了全面、系统掌握中国农村土地流转的发展过程、现实状况与区域分布特征，从而为科学制定政策、全面深化农村改革提供参照和依托，本文利用农业部《中国农业发展报告》《中国农业年鉴》、中央政策研究室与农业部“全国农村固定观测点调查数据”、国家统计局“第二次全国农业普查数据”等多种统计资料，从发展过程、结构特征与区域分布等三个方面，对中国农村土地流转的发展概况进行较为全面的定量解读。

中国农村土地流转的发展历程

土地和劳动力是农村经济社会发展和改革所关注的两个核心生产要素。农村土地流转与劳动力转移是密切联系的两个过程。《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》（中发［1984］1号），首次提出农村土地流转问题，提出“鼓励土地逐步向种田能手集中”，其后，农村土地流转一直处于自发的原始状态。20世纪90年代之后，随着工业化和城镇化的快速发展，农村劳动力转移加速，农村土地流转形式出现了转包、租赁、互换、转让、入股、代耕代种、反租倒包等形式。2001年12月，中共中央发布了《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，提出：在稳定家庭承包经营制度的基础上，允许土地承包经营权合理流转是农业发展的客观要求。此后，农村土地流转呈现出加快发展的趋势。

发展趋势

户均包入与包出土地面积在20世纪90年代后出现快速增长的趋势（图1），分别从1995年的0.20亩/户、0.11亩/户上升到2009年的0.68亩/户、0.47亩/户，分别上升了2.4和3.16倍。其中，户均包入耕地面积持续高于户均包出的耕地面积，表明土地规模化经营正在形成，土地正在向少数经营主体集中，两条曲线间距的拉大，表明规模化进程正在不断加快。

图1：户均土地流转包入与包出面积

资料来源：《全国农村固定观察点调查数据汇编》 

从东部地区来看（图2），户均耕地包入面积与包出面积的变化趋势总体相同，两者上下波动基本平衡，分别从1995年的0.16亩/户、0.10亩/户上升到2009年的0.35亩/户、0.34亩/户。东部地区市场经济发达，市场机制在农村资源配置中发挥较好的作用，因此，农村土地的供求双方也是在市场调节下维持基本平衡的状态。需要指出的是，东部地区土地流转有两个重要的“五年”：1995-2000年和2002-2007年。前者，户均包出面积低于户均包入面积，土地流转呈规模化集中；后者，户均包出面积高于户均包入面积，土地规模化进程呈现减慢的态势。

图2：东部户均土地流转包入与包出面积

资料来源：《全国农村固定观察点调查数据汇编》 

从中部地区来看（图3），户均耕地包入面积与包出面积在总体上升的过程中，呈现较大幅度的偏离，表明土地流转渐趋活跃，土地规模化快速发展，土地资源处于供不应求状况。整个过程分为两个阶段：1997年后，土地流转逐渐加速，2008年后进一步提速，这可能与政策层面的推动有关。2008年，中共十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，强调“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法有偿自愿的原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。政策层面的逐渐明朗，有效促进了土地流转的进行。

图3：中部户均土地流转包入与包出面积

资料来源：《全国农村固定观察点调查数据汇编》 

从西部地区来看，户均耕地包入面积与包出面积分别从1995年的0.13亩/户、0.08亩/户上升到2009年的0.28亩/户、0.29亩/户。图4显示，户均耕地包出面积略高于包入面积，但两者基本保持相同的变化趋势。这也反映了西部土地流转与规模化集中趋势比较缓慢，主要是由于西部土地规模化经营积极性不高。

图4：西部户均土地流转包入与包出面积

资料来源：《全国农村固定观察点调查数据汇编》 

区域对比

从户均转包入面积的区域对比来看，中部地区显著高于东西部地区，且中部与东西部地区的差距不断扩大，分别从1995年的0.28亩/户、0.16亩/户、0.13亩/户上升为2009年的1.29亩/户、0.35亩/户、0.28亩/户，分别上升3.5、1.2和1.1倍，表明中部地区土地规模化经营的热情较高、基础较好。1995-2001年和2006-2009年，东部地区户均转包入面积略高于西部地区，在2002-2004年较短的时间内，西部地区户均转包入面积略高于东部地区。

图5：耕地户均转包入面积区域对比

资料来源：《全国农村固定观察点调查数据汇编》 

从户均转包出面积的区域对比来看，中部地区与东西部地区的分化发生在2003年实施《农村土地承包法》以后，该法使得土地流转在政策上更加明朗。2006年后，中部与东西部的差距被进一步拉大。从东西部地区对比来看，东部耕地户均转包出面积略高于西部。2008年的十七届三中全会决定，进一步鼓励农业适度规模经营，对土地流入作用明显，2008年户均转包入面积出现上扬（图5）；但对于土地流出作用不明显。2009年中部地区户均转包出面积甚至出现下降（图6）。

图6：耕地户均转包出面积区域对比图

资料来源：《全国农村固定观察点调查数据汇编》 

中国农村土地流转的结构特征

从土地流转面积和用途来看，家庭承包耕地流转总面积，通过签订合同实现流转的耕地面积，以及流转后用于种植粮食的耕地面积均不断增长。其中，签订合同的土地流转面积比重不断上升，表明土地流转的规范化、合法化程度在不断增强。然而，流转用于种植粮食作物的耕地面积比重比较稳定，这在一定程度上是由于农村的自然条件、种植习惯以及销售渠道的限制共同决定的。粮食作为大宗农产品，生产风险与市场风险相对较小，成为经营大户规避风险的普遍选择。

图7：农村土地流转概况（单位：万亩）

资料来源：《中国农业发展报告》2012，2013 

从土地流向的主体来看，流向农户的土地面积占绝对的规模优势，高于其他三类主体的面积之和，并呈现持续增长，从2009年的10850万亩，增长为2012年的18006万亩，增长了66%。图9表明，农村土地流转与规模化经营仍以农户为主，排在第二位的经营主体是专业合作社。当前土地流转与规模化经营的主体是农户和专业合作社，这两者都是以农民为基础，他们的生产经营符合地区农业发展的客观现实和基础条件。

图8：农村土地流转方向对比

资料来源：《中国农业发展报告》2012，2013 

从土地流向的主体来看，占流转耕地面积比重由高到低分别是：农户、专业合作社、其他主体和企业，其中农户比重始终在60%以上。从变化趋势来看，流转农户的耕地比重逐渐下降，而流向专业合作社的耕地比重稳步上升，流向企业和其他主体的耕地面积比重比较稳定，其增速与土地流转总规模的增速基本持平。从图10可见，农户与专业合作社土地流转比重出现了持续增长，这验证了，未来农村改革与现代农业的建立，不应替代农民的主体地位，应尊重客观现实，与农民形成互补和共赢的关系，弥补其经营的短板与不足，发挥其优势，形成合力，这也是农村全面进步的内生动力。

图9：农村土地流转方向的结构图

资料来源：《中国农业发展报告》2012，2013 

从增长速度来看，流向农户的土地资源虽然占据规模上的绝对优势，但增长速度较低，并有进一步减缓的趋势。2009-2012年，流向农户、专业合作社、企业、其他主体的土地面积分别增长66%，228%，90%、77%。流向专业合作社的土地资源增速最高，但并不稳定，经历了先降后升的增速波动。流向企业的土地资源增速逐渐提升，表明现代企业化的运作模式在土地规模化、集约化经营中空间较大，是一个有前景的发展方向。流向其他多元主体的土地增速有下降趋势。

图10：农村土地流转面积增速

资料来源：《中国农业发展报告》2012，2013 

从流转主体来看，流转出承包地的农户数呈现加速增长的态势，从2009年的2924万户增长为2012年的4439万户，增长52%。其中，签订耕地流转合同的份数呈现更快的增长速度，从2009年的1714万份增长为2012年的3107万份，增长81%。签订流转合同数占流转农户比例从2009年的59%上升为2012年的70%。其原因主要包括两方面：一方面，农户土地流转的法律意识在增强；另一方面，由于农村土地经营的细碎化，一个家庭可能承包多块土地，因此，家庭土地流转行为将涉及多个标的地块，签订多份合同。这也意味着土地分散细碎问题得到缓解。

图11：农村土地流转合同签订

资料来源：《中国农业发展报告》2012，2013 

从土地流转纠纷的发生频率来看，平均每万亩流转土地发生的纠纷数持续下降，从2009年的16件/万亩，下降为2012年的8件/万亩，下降了49%。平均每万户流转农户发生的纠纷数持续下降，从2009年的81件/万户，下降为2012年的50件/万户，下降了38%。这表明土地流转的规范化、合法化程度在不断提升。

图12：土地流转纠纷情况

资料来源：《中国农业发展报告》2012，2013 

从土地流转仲裁机构的发展来看，仲裁委员会数量，仲裁委员会人数均呈现不断增长态势，分别从2009年的1013个、10654人，增长为2012年的2259个、30727人，分别增长123%、188%。每个仲裁委员会对应的土地纠纷数、每个仲裁委员会人员对应的土地纠纷数逐年下降，从2009年的234件/个、22件/人，降至2012年的99件/个、7件/人。但流转纠纷处理率不断下降（图14），表明土地仲裁机构的效率还比较低。

图13：土地仲裁机构发展情况

资料来源：《中国农业发展报告》2012，2013 

从土地权益保护视角来看，受理的土地流转纠纷总量、调处纠纷数呈现下降趋势，分布从2009年发生236630件、处理215659件，下降为2012年发生223744件、处理191938件。然而土地流转纠纷的处理率呈现下降趋势，从2009年的91%下降为2012年的86%。这表明有些土地流转的纠纷与矛盾没有得到及时解决，不和谐因素在积累和发酵。农户土地流转具有较强的学习和效仿效应，如果个别纠纷处理不好，会严重影响整体预期，造成整体流转进程的受阻，需要引起足够重视。

图14：土地流转纠纷受理与处理

资料来源：《中国农业发展报告》2012，2013 

从流转形式来看，转包面积占总流转面积的51.1%，但增速较低，为20.8%。股份合作制以及包括土地银行、土地信托、专业合作社在内的其他形式占据较小的比例（见图15），其增速也仅为平均水平，在发展速度上比其他土地流转形式没有明显的优势。

土地银行、土地股份制、土地信托、专业合作社等流转形式具有较好的制度优势和组织安排，通常被认为是土地流转的高级形式和现代模式。然而，相对于转让、转包、互换、出租，其发展规模与速度并没有体现出明显优势，也就是说，这些理念上先进的土地流转形式，在现实农村中的推广与接受程度并不高，其根源有待深入剖析。

图15：土地流转形式构成

资料来源：《中国农业年鉴2012》 

农业是传统产业，具有极强的包容性，既可以容纳规模化、现代化的经营模式，又可以保持自给自足的小农经济；既吸引了一批高知识、高技术的农业经营人才，又可以作为普通农业劳动者的生产资料，乃至成为农民养老的基础保障。在“三农”领域各方面繁复的交易成本、以及自然风险、经营风险和政策风险面前，农民更愿意选择传统的、熟悉的、可控的土地流转方式。这也为未来深化农村改革提供了参考，要从降低交易成本、建立公平制度、政策“取信于民”等方向发力，才能为土地流转与农业现代化发展注入内生动力。

中国农村土地流转的区域分布

按照耕地属性的不同，农村耕地主要包括承包地、自留地、开荒地三类。首先，承包地是指农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。承包者依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利以及法律、行政法规规定的其他权利，有权自主组织生产经营和处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。

自留地是农业集体经济组织按政策规定分配给成员长期使用的土地。自留地、自留山和自留草场均属于集体所有，其成员只有使用权，不得出租、转让或买卖，也不得擅自用于建房等非农业生产用途。

最后，农村四荒地是指属于农村集体经济组织所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩。其流转方式包括招标、拍卖和公开协商。2002年颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，为村集体经济组织经营管理“四荒地”提供了法律依据。

鉴于土地流转在全国范围内更多是小规模的个案，本文将各项指标的门槛和口径设定得较严格，以便将各方面比较突出的省区凸显出来，使目标区域聚焦更精确，便于对不同方面要求较高的农业产业项目进行更精确的区域选择。

从耕地属性来看，北京、上海、天津、广东、浙江五省（直辖市），经济比较发达，耕地资源较少，从户籍所在村集体承包过耕地的农户比重、有经营耕地的农户比重两项指标均低于70%。河北、安徽、江西、河南、湖南、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、宁夏等省（自治区、直辖市）经营耕地的农户比重均在90%以上；浙江、福建、广东、西藏、青海、新疆等省区经营耕地的农户比重低于80%。不同地区土地流转涉及的具体农户群体不同。四川、贵州、云南、上海、江苏、江西、湖南、广西等省区有自留地、开荒地的农户比重均高于50%。

改革开放前，农村集体给农户保留了一小部分自留地，自留地不负担农业税。根据二轮土地延包时“谁开荒、谁管理、谁受益”的规定，属于农民的自留地、开荒地由农民自主经营，承包期较长。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。这样，拥有自留地、开荒地农户比例高的省份，其土地经营关系拥有更强的长期性和稳定性。

表1  耕地流入/流出农户比重的地区对比

图16：农户土地来源构成

资料来源：《中国第二次全国农业普查资料汇编》 

从流入、流出的对比来看，北京、天津、上海、浙江、福建租出、包出过耕地的户比重显著高于租入、包入、转入耕地的户比重，表明这些地区土地流转比较旺盛，内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江西、湖北、四川、新疆租入、包入、转入耕地的户比重显著大于租出、包出过耕地的户比重。

从流转面积来看，东部的北京、上海、浙江、福建，东北的吉林、黑龙江，西部的新疆，实际经营耕地中租入、包入、转入的耕地面积比重较多。租入或租出耕地的户比重在一定程度上表明区域土地流转的参与主体的广泛性和群众的接受和认可度。

总体来看，中西部地区劳动力输出省份与东南沿海经济发达地区，土地流转涉及农户与流转面积的比重普遍不高；而全国各省区放弃农地经营的农户比重较低，大多在5%以下，很多省区低于2%。这表明农户普遍不愿放弃土地经营与相关权益，这其中包含经济视角难以准确计量的多种权益，需要借助制度与体制因素的完善来给予保障。

图17：农户土地流转抉择

资料来源：《中国第二次全国农业普查资料汇编》 

从土地经营的面积来看，北京、上海、吉林、黑龙江、浙江、广东、福建、新疆等省区实际经营耕地中租入、包入、转入的耕地面积比重较高，表明这些地区土地流转比较活跃；而河北、山东、河南、海南、西藏、陕西、甘肃等地区实际经营耕地中承包地、自留地、开荒地的面积比重较高，均在95%以上，表明这些地区的农业生产经营更多是在原有的土地资源基础上进行，通过土地流转实现规模化经营较少。从流转面积来看，天津、河北、山西、江苏、山东、河南、广西、海南、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏的土地流转面积比重普遍不高，其中既有经济较为发达的沿海省份，也有劳动力输出的欠发达地区。这表明中国农村土地流转的程度，并不是由经济、区位、劳动力流动等单一方面因素决定，因此需要结合更加多维、更加细化的因素进行针对性研究，挖掘其地区特色与具体需求，在深度和广度上进一步推进。

图18：农户土地经营的来源构成

资料来源：《中国第二次全国农业普查资料汇编》 

从土地经营用途看，北京、天津、上海、浙江、福建放弃经营农业用地的农户均在10%以上；其中北京为22.9%。除湖南、江西、广东、广西之外的大陆22个省区放弃经营农业用地的农户比重较低，均在5%以下；其中西藏为0.6%。这表明大多数省区农民愿意从事农业生产，不愿放弃土地的经营。

从国家政策导向来看，区域土地流转要坚持农村基本经营制度的重要性、长期性，即以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。创新农业经营体系不是否定家庭承包经营制度，土地流转应尊重农民主体地位。坚持农村基本经营制度，赋予农民长期而有保障的生产经营自主权，确立农户自主经营、自负盈亏的市场主体地位，可以最充分地调动绝大多数农民的积极性、主动性、创造性。

图19：农户土地经营抉择

资料来源：《中国第二次全国农业普查资料汇编》 

农业具有较高包容性的产业特征，加之农业经营具有长期性的特征，并受到自然、经济、技术等多种复杂风险的影响，因此，农业具有维持自身稳态的惯性和较强的风险规避特征。也就是说，“三农”领域在自身稳态中存在诸多隐性的知识和关联，除非外部冲击带来的收益显著大于成本，并且风险较小，才能推动“三农”实现变化。统计数据将有助于发现“三农”隐性知识和联系，联通不同方面的信息，发现隐性知识和潜在价值，洞察潜在问题与挑战，减少土地流转的风险，促进土地流转在更大范围、更长时期、更加规范有序地开展。