新型农村合作医疗的长阳经验

　　新农合基金实行收支两条线管理，专户储存，封闭运行，对收支情况进行定期公示，自觉接受群众监督

　　2008年，湖北省长阳土家族自治县第七届人民代表大会第三次会议审议通过了《长阳土家族自治县新型农村合作医疗条例》，2009年7月31日经湖北省人大审议批准，同年11月1日颁布施行。这是全国第一部新型农村合作医疗地方性法规。

　　通过颁布实施全国第一部新农合单行条例，长阳县建立起稳定的保障机制、规范的运行机制和严格的监督机制，确保参合农民享有质优、价廉的医疗服务。

　　长阳地处鄂西南山区，面积3430公里，是一个集老、少、边、山、穷、苦于一体的国家级贫困县。全县11个乡镇154个村，总人口41万余人，其中农业人口占80%，土家族占总人口的50%。2010年农民人均纯收入3610元。

　　长阳是合作医疗的发源地，上个世纪60年代首创合作医疗制度，曾得到毛泽东主席的亲笔批示，从而轰动全国。2003年，长阳被确定为全国第一批新型农村合作医疗试点县。十年来，县委、县政府坚持解放思想，开拓创新，充分发挥民族地区自治优势，积极探索推进新型合作医疗法制化进程，“长阳模式”的新农合得到全国各地的推广和借鉴，曾两次代表湖北省走进中南海向国家领导人汇报新型农村合作医疗工作，得到党和国家领导人的充分肯定。2007年，长阳被国务院八部委授予全国新农合工作先进试点县。2012年，县卫生局被国家卫生部表彰为“全国新型农村合作医疗工作先进集体”。

　　《长阳土家族自治县新型农村合作医疗条例》(以下简称《条例》)，将这些成功经验和管理规范以法律的形式固定下来，得以创新和完善，促进了长阳新农合的巩固发展。制定严格的监督管理制度，建立健全监督长效机制，实现依法管理，有利于建立起完善的农村医疗救助制度。

　　新农合立法的针对性

　　改革时常伴随着问题的涌现，我国的医改路程曾一度面临社会满意度低、保障水平低、内部医疗需求供给失衡等众多的问题。要让医改获得群众满意，就要以保障和改善民生为重点，多谋民生之利，多解民生之忧。

　　长阳县新农合立法的提出并实施首先是作为维护政策权威性和严肃性的需要而出现的。一方面，中央、国务院关于实施新型农村合作医疗的一系列政策，是在总结数十年传统农村合作医疗经验教训的基础上，结合我国国情，经过科学论证而确立的，是要在我国农村长期坚持下去的一项基本政策。新农合事关亿万参合农民的切身利益，要使这一长效政策保持权威性和严肃性，得以在中国农村统一贯彻落实并持续、健康发展，就只有靠法律的强制力来保障。另一方面，规范管理和强化监督也需要通过立法来实现。实践表明，新农合的监督管理重点在于医疗服务机构。现行财政体制下，政府对医疗机构投入不足，医疗机构的经费缺口就要从医疗业务收入中来补充，客观存在着追求利益最大化的现实。满足参合农民的医疗需求，保障参合农民享有公正的医疗补助是新型农村合作医疗的“生命线”。

　　长阳合作医疗40年的创办经验表明，新农合医疗要进一步巩固和发展，仅靠行政手段已不能适应形势发展的需要，在行政保证、基金保证、组织和制度保证的前提下，更需要得到法律的保证，做到依法管理。实施新型农村合作医疗立法以后，农民的医疗保障步入了法制化的管理轨道，政府职能、基金筹集、管理机构职责和管理规范、参合农民权利和义务、医疗机构职责和服务规范、监督、处罚等具有了法律效力，为解决新型农村合作医疗运行过程中的复杂问题提供了充分有效的法律依据。

　　新农合条例的主要特点

　　新型农村合作医疗条例的制定坚持立足当前、谋划长远，力求规范化、精细化、模式化的“目标必达”的导向。该条例有以下几个特点：

　　一是强化了政府对新型农村合作医疗的组织领导和资金投入职能。政府加强新型农村合作医疗的组织领导被《条例》确定为政府的法定职责;而县、乡镇党委、政府主要负责人对尽力解决新型农村合作医疗运行中的困难和问题具有神圣责任。《条例》颁布实施后，县级配套资金更加落实，县人民政府在财政经费困难的情况下，优先安排新型农村合作医疗县级补助基金。同时，县委、县政府于2009年推行大病关爱工程，对大病患者实施长效救助措施，为参合农民抵御大病风险构筑了又一道防线。

　　二是界定了政府职能部门对新型农村合作医疗的监督管理职能。新型农村合作医疗条例规定，自治县成立由相关职能部门参加的新型农村合作医疗监督委员会，并明确了监督委员会的监督事项和监督要求。对卫生行政主管部门和财政、审计等相关部门的监管职能也作了明确界定，对新型农村合作医疗工作中的违法行为予以必要的处罚。《条例》实施后，从政府组织领导、资金保证，到各级新农合经办机构和定点医疗机构的服务、新农合用药目录、收费价格、参合情况、医药费补偿情况等都置于监督委员会的监督之下。这些规定，强化了新型农村合作医疗的监管，使新型农村合作医疗始终在公开透明之中运行，确保了这一惠民政策的权威性、严肃性和稳定性。

　　三是体现了以人为本的理念，突出了对参合农民利益的保护。新型农村合作医疗条例规定农村五保户、孤儿、优扶对象及特困家庭参加新型农村合作医疗的，其个人缴费部分由自治县人民政府统筹解决。还规定自治县人民政府要重视和支持基层医疗卫生组织建设，稳定充实基层医疗卫生队伍，保障边远地区农民参加新型农村合作医疗及时得到医疗救治等。这些规定始终把农民利益放在第一位，体现了新型农村合作医疗条例以人为本的特点。

　　新农合条例实施的若干经验

　　解决立法严肃性与政策灵活性的矛盾。由于新型农村合作医疗的补偿标准是随着基金的增长而不断提高的，而新型农村合作医疗的运行模式又处在不断的探索、创新和实践中，因此，《条例》中涉及到容易发生变动的内容规范为“按国家规定执行”、“根据自治县实际情况选择合适的补助模式”等，使《条例》颁布实施后，不会因国家政策的调整或者运行模式的变化而发生冲突，可根据国家的最新政策并结合地方实际适时制定实施办法，既较好地处理了立法和政策的矛盾，又为进一步充实完善《条例》内容提供了良好的基础和规范。

　　管理方案不断完善，运作流程力求规范。自《条例》实施以后，各定点医疗机构以病人为中心，以质量为核心，组织业务技能培训，提高医疗质量和服务水平。通过落实各项便民措施，管理手段进一步科学化，实现了新型农村合作医疗信息系统与医院管理系统的无缝对接，农民就医实行“一卡通”，所有医疗机构实现了网上审核、结算、汇总和信息公开，提高了运行效率，增强了运行透明度。如此人性化推进服务，管理方式得以进一步完善。新农合基金实行收支两条线管理，专户储存，封闭运行，对收支情况进行定期公示，自觉接受群众监督。

　　长阳以实施《条例》为契机，大力加强农村卫生服务体系建设，县、乡、村三级医疗卫生单位基础设施明显改善;通过强化农村卫生服务体系建设，保证了群众一般常见病不出村、大病不出乡、重病不出县，农民“因病致贫、因病返贫”和“看病难、看病贵”的问题得到有效缓解。不断推进发展，农村卫生服务体系也得到进一步巩固。

　　保障新型农村合作医疗的依法管理，必须有稳定的保障机制、规范的运行机制、严格的监督机制。在长阳新农合立法实践中，我们深刻体会到，只有把推进民生战略体现在管长远、管根本的机制上，才能开创出新天地，让党的惠民阳光普照每位农民群众。

　　(作者为中共长阳土家族自治县委书记)

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