农民退休制度思考：促进共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍在农村

共同富裕视域下构建中国特色农民退休制度的必要性与可行性

张 志 王 军 肖文东

摘要：促进共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍在农村。构建具有中国特色的农民退休制度，是工业“反哺”农业的重要举措，是彰显社会文明的重要标志，是实现共同富裕的重要途径。这也充分体现了以人民为中心的发展理念，凸显了执政大党的历史自觉。坚强的领导核心、雄厚的经济基础、深厚的文化底蕴、完备的制度体系等为构建中国特色社会主义农民退休制度创造了可行条件。建立以财政资金为主、多种资金来源并存的农民养老金保障机制，构建与中国特色社会主义初级阶段经济基础相适应的农民退休制度，有利于实现全体人民共同富裕。

建立切实可行的农民退休制度是党和国家事业发展的重要任务。党的二十大报告提出：“实施积极应对人口老龄化的国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。”[1]49党的二十届三中全会再次强调，要“完善发展养老事业和养老产业政策机制”[2]。在学界，早有专家和学者呼吁构建具有中国特色的农民退休制度，例如，2009年全国政协委员谢德体提议建立农民退休制度，规定年满60岁的农村人口退出土地经营，由政府根据养老保障实际需要发放养老金，以此缓解现实就业压力，缩小城乡差距;[3]2018年全国两会期间，全国政协委员张亚忠提出，农民作为第一产业的从业者，和其他行业类比，也宜有退休或转业机制;[4]2020年全国两会期间，全国政协委员王学坤建议将推行农民退休制度作为全面建成小康社会的显著标志，使65周岁以上的农民能够“洗脚上田，老有所养”。[5]综上，政策的目标、学者的希冀和社会的期盼将促使新时代构建具有中国特色的农民退休制度成为现实可能。

一、新时代构建中国特色农民退休制度的理论依据和研究现状

1.理论依据

“农民退休”体现了马克思主义对“现实的个人”的生存状况的持续关注，是实现“人的全面而自由发展”的重要途径。马克思认为，进行再分配前应该进行六项扣除，其中就包括为丧失劳动能力的人设立的基金，用于保障弱势群体的基本生活。[6]这项扣除是消费和社会扩大再生产的需要，体现了马克思对底层弱势和残疾群体的关怀和重视。恩格斯也曾在《法德农民问题》中指出：“为了农民的利益而必须牺牲的一些社会资金，从资本主义经济的观点看来好像只是白花钱，然而这却是一项极好的投资，因为这种物质牺牲可能使花在整个社会改造上的费用节省十分之九。因此，在这个意义上说来，我们可以很慷慨地对待农民。”[7]马克思和恩格斯高度重视农民利益问题，强调国家对农民予以经济补助和保障，在公平公正的价值诉求下，老年农民的经济利益也需要得到应有关注。

大多数农民特别是老年农民为了减轻家庭负担而过度劳动，生活质量和身心健康难以得到保障。对此，毛泽东曾指出，在所有的问题排序中，最重要的是健康。他强调，“现在要保证大家身体好，保证工人、农民、战士、学生干部都要身体好”[8],其中就包括老年农民的健康生活。1956年《高级农业合作社示范章程》中明确规定，“农业生产合作社对于社内缺乏劳动力，生活无依靠的鳏寡孤独的农户和残废军人，应当在生产上和生活上给以适当的安排，做到保吃、保穿、保烧(燃料)、保教(儿童和少年)、保葬，使这些人的生养死葬都有指靠”[9]47,48。邓小平也曾指出，“不讲多劳多得，不重视物质利益，对少数先进分子可以，对广大群众不行;一段时间可以，长期不行”[10]。邓小平推行家庭联产承包责任制，主张分田包产到户，自负盈亏，构建以土地为载体的社会保障制度，使农民特别是老年农民“老有所靠”,在过去物质匮乏的时代具有重要的战略意义和时代价值。

新时代，习近平总书记高度关注老年人养老问题，他强调，“让老年人老有所养、生活幸福、健康长寿是我们的共同愿望”[11]。2013年中央一号文件明确指出，“我们必须顺应阶段变化，遵循发展规律，增强忧患意识，举全党全国之力持之以恒强化农业、惠及农村、富裕农民”[12]。这为新时代解决农民问题指明了发展方向，也为扎实推进乡村振兴明确了任务重点。当前，中国农村人口老龄化面临严峻形势，60岁及以上人口占比超20%。[13]对此，建立具有中国特色的农民退休制度是保障农民晚年生活、践行共同富裕的必经之路，也是彰显中国之治的优势之举，更是中国特色社会主义的应有之义。

2.研究现状

目前，学界对中国探索建立农民退休制度进行了一定的研究，主要集中在以下三个方面。

其一，关于农民退休的概念起源研究与中国实践研究。退休制度是保障人们在离开岗位之后仍然能够获得生活资料的制度，是人类社会走向现代文明的重要标志。[14]最早的退休制度源于西方，如芬兰、德国、西班牙等国家对大龄劳动者提供失业养老金;瑞典、奥地利等国为残疾劳动者提供残疾养老金。[15]基于服务国家工业建设的战略选择，我国早在20世纪50年代就实行职工法定退休制度，但主要针对的是占全国人口很少部分的城镇居民。随着我国经济基础不断夯实，社会保障覆盖面逐步扩大(见表1),农民出现了“多元化身份”。[16]应时代之需，有学者提出建立农民退休制度，提议老年农民自愿退出承包地经营权甚至成员权，通过制度建构分享土地增值收益，并享受养老和医疗保险相关待遇;[17]还有学者提出老年农民与其生产资料分离，既指老年农民结束农业劳动后与土地相分离，还包括老年农民结束非农工作及雇佣关系。[18]

注：表中信息根据以下文献相关内容整理而得：

(1)胡晓义：《新中国社会保障发展史》,北京：中国人事出版社，2019年;

(2)《十九届四中全会公报(2019年)》,《人民日报》2019年11月1日第1版;

(3)《关于扩大失业保险保障范围等问题的通知》(2020年),https: https://wwwhtbprolmohrsshtbprolgovhtbprolcn-s.libdb.ucass.edu.cn/wap/zc/zcwj/202006/t20200609_375841.html;

(4)《完善覆盖全民的社会保障体系 促进社会保障事业高质量发展可持续发展》,《光明日报》2021年2月28日第1版;

(5)《养老保险全国统筹已从今年1月开始实施》(2022年),https: https://wwwhtbprolgovhtbprolcn-s.libdb.ucass.edu.cn/xinwen/2022-02/22/content_5675028.htm

其二，关于农民退休制度与农民养老保障的研究。有学者认为，建立农民退休制度可以有效促进城乡基本养老保障均等化，促使农民群体和城镇职工享有同样稳定的养老保障，共享社会发展成果。未来十年是大力推进城乡基本养老保障均等化的政策窗口期，为提高养老保险的统筹层次，需要建立农民退休制度。[19]有学者认为，中国现行的养老保险制度存在一定程度的弊端，尤其在农村社会养老保障方面。为切实解决退休农民的养老保障问题，我们有必要对退休农民养老保障制度进行大胆地制度创新，即构建一套符合中国现阶段国情的农民退休制度。[20]还有学者关注了土地的养老保障作用，认为土地保障作为我国农村老年人口的基本生活保障，依然应起到重要的作用，为提高老年农民保障需要，应盘活农民所拥有的土地这一重要生产要素。[21]

其三，关于农民退休的制度设计与探索研究。学界主要从养老金制度、农民就业保障制度、土地流转制度和“以地自我养老+代际关系维护”制度四个方面展开分析。一是建立普惠式的国民基础养老金制度。以梯度性、渐进性的制度建设，实现统收统支模式的全国统筹，并探索将城乡居民养老保险的基础养老金部分和城镇职工养老保险中统筹基金对应的部分相合并，实现城乡居民和职工的无差别全覆盖。二是建立农民就业保障制度。通过“免费农业培训-农业资格证书-农业就业-退休-交出集体土地使用权-领取含有国家补贴的养老金”一系列的过程，建立农民就业保障制度。[22]三是建立土地流转制度。建立以土地流转制度为依托的土地流转金以支持农民退休的方案，完善土地经营权的流转交易市场，推进农村土地集约化，同时坚持土地用途不变，发展新型农业经营主体，实现规模化以及产业化的经营管理。[23]四是坚持“以地自我养老+代际关系维护”的制度设计。从生产力决定生产关系出发，坚持提高生产力水平，借鉴发达国家经验，将土地经营权的转让与养老金挂钩，用养老金制度支撑农民退休的制度化。[24]

综上所述，学界已开始重视对构建农民退休制度的研究。本文在已有研究成果的基础上，重点研究新时代共同富裕背景下构建农民退休制度的必要性和可行性，并从机制上探究构建农民退休制度的“七大资金”来源，为新时代探索构建具有中国特色的农民退休制度提供有益参考。

二、新时代构建中国特色农民退休制度的必要性

在城镇化的过程中，农民职业化不仅成为最突出的特点，同时，也在改变着传统的乡村社会。当前，在全面建设社会主义现代化国家的过程中，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。在我国传统的“二元经济”结构的影响下，大部分社会问题存在于传统体制不断弱化直至现代体制成功建立的区间之内。其中，与农民相关的生产、生活、制度等变迁过程中遇到的问题都会在一定程度上加速社会转型，而只有社会成功转型、所有农民都融入到现代化的制度体系后，才能促进农民问题彻底地得以妥善解决。因此，构建具有中国特色的农民退休制度是加速推进农民进入现代制度体系的应然之举，也是党和国家事业发展的重要任务。正如习近平总书记所强调的那样，我们要“完善城乡居民基本养老保险制度和基本医疗保险、大病保险制度，完善最低生活保障制度，完善农村留守儿童、妇女、老年人关爱服务体系”[25]。目前，世界上已有一百多个国家构建起各具特色的农民退休制度，但我国还不在其列。人类文明的历史发展进程告诉我们，让农民享受小康社会的时代红利将成为历史必然。

1.历史进程的农民贡献

新中国成立初期，国家工业基础薄弱，为了保障国家安全，优先发展工业特别是重工业，是当时的必然选择，“农业人口供养非农业人口，农村供养城市”,此种“以农补工”的做法便成为国家工业化阶段的战略选择。1953年，为支持城市和工业的发展，国家先后成立初、高级合作社，以农业税支持发展工业和保障城市供应。同年10月16日，中共中央发出了《关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》,其中“计划收购”即为“统购”,“计划供应”即为“统销”,在“统购统销”的政策下，形成了农业对工业的反哺机制，表现为国家以低于市场的价格收购农产品，用以支持城镇建设和工业生产，以工农产品价格“剪刀差”的“暗税”方式为工业发展汲取了大量农业剩余，因此，工业得以从农业发展中吸收营养。据统计，在1952～1997年间，农业生产为国家的工业发展提供了12641亿元的资金支持，平均每年约达到274.8亿元。[26]除此之外，农业的贡献还表现在为国家工业化和城镇化提供大量的土地资源。新中国成立初期，国家为工业化、城镇化建设向农民征用大量的耕地，全国耕地面积由1950年的10035万公顷减少至1995年的9497万公顷，45年减少5.36%;[27]21世纪，随着城市规模扩张，大量的农村建设用地和耕地转化为城市国有建设用地，成为近20年地方财政的重要来源。根据1958年国务院公布修订版《国家建设征用土地办法》可知(见表2),被征地农民获得的补偿水平相对较低，为国家建设节省大量成本。从历史进程来看，农民为城镇化建设提供第一桶金，为工业化转型做出巨大贡献。因此，新时代全面推行农民退休制度是第二、三产业“反哺”农业的重要举措。

数据来源：根据《城市郊区土地改革条例》(1950年)、《中央人民政府关于国家建设征用土地的办法》(1953年)、《国家建设征用土地办法》(1958年)整理而得

2.社会文明的重要标志

发达国家经过资本原始积累，农民人口比例较小，因此能较好地解决老年农民的保障问题。以德国、英国和新加坡为代表的发达国家高度重视农民的退休保障。据统计，已有一百多个国家为农民设计退休保障方案，如德国、美国、日本等为代表的“社会保险型”模式，通过保险这一金融工具，为农民提供涵盖失业、养老、伤残、生育、死亡等一系列的社会保障，让农民“按龄退休”领取退休福利;又如，以英国、瑞典、加拿大等为代表的“国家福利型”模式，农民享有与其他公民一样的养老保险待遇，让全体农民享受“社会保险，人人受益”,无论公民退休前的收入如何，只要符合年龄要求，均可按月从地方保险部门领取一定数额的基本养老金;再如，以新加坡、阿根廷为代表的“储蓄养老型”模式，实行个人与企业各承担一定比例的养老金机制，同时国家给予一定补贴，让农民能够享受较好的退休保障。因此，从国际社会的发展历史来看，实行农民退休已是大势所趋，符合经济社会发展规律。相较于一些经济落后但已实行农民退休制度的国家，中国经济体量位居世界第二，更应有底气和勇气去推行农民退休制度。而且，中国推行农民退休制度能够更好地展现新时代中国特色社会主义的文明成果，更好地展现社会主义的制度优势。

3.乡村振兴的价值旨归

新时代，中国已完成脱贫攻坚和全面建成小康社会的伟大任务，党和政府提出内涵丰富的乡村振兴战略。乡村振兴是全面的振兴，围绕着实现农民共同富裕的目标，不仅强调农业强、农民富、农村美等绝对指标，还强调农村与城市、农民与市民、农业与二三产业之间的相对指标。从此角度来说，实现乡村振兴需要两手抓，即一方面提升绝对指标，另一方面缩小相对指标差距，而二者都要求农民与城市居民福利均等化。目前，城市工人每月养老金普遍高于2000元，高者每月达上万元，而农民在新型农村社会养老保险(以下简称“新农保”)的保障下，仅能获取100元左右的养老金(一二线城市周边的郊村略高)。与城市居民相比，农民养老保障亟需改善。迈上新时代新阶段新征程，我国必须意识到“新农保”的现实缺陷，如保障对象和保障力度有限，农村户籍人口中只有50%左右参加“新农保”,退休农民养老金每月在100～200元;管理和服务不规范，不少农民不知如何享受养老保险等。化解这些问题正是扎实推动乡村振兴的应有之义。让老龄农民从土地上“退”出来，进入老年的“休”养生活，是检验共同富裕成效的重要标准。共同富裕既包括物质生活方面，也包括精神生活方面。当下中国农民普遍存在终身劳作的现象，即年轻时从事非农就业，年老后从事农业生产，“退”出非农后留守农村，基本一生无“休”。这种生活状态与城市居民相比，无论是物质层面还是精神层面，农民都未获得满足，特别是缺少晚年再教育、文化娱乐活动、集体活动等精神生活。由此可见，构建具有中国特色的农民退休制度，是实现共同富裕的基本保障，体现了乡村振兴的价值旨归。

4.执政大党的历史自觉

实现人的自由全面发展是中国共产党的奋斗目标和历史自觉。具体到保障劳动者福利和安享晚年等方面，表现为中国共产党始终坚持以马克思主义为指导，逐步探索建立适合中国国情的退休制度。早在1948年，中国共产党就在哈尔滨等地区实施了《东北公营企业战时暂行劳动保险条例》,这一试点为我国构建职工退休制度奠定了坚实基础。新中国成立以后，我国立即启动完善劳动人民的社会保障，并于1951年实施《劳动保险条例》①,为广大工人阶级建立起退休制度，让社会主义劳动者在完善的制度保障下实现自由稳定的发展。改革开放以来，我国各地开始探索社会养老保险制度，实行职工个体与单位组织共同筹集养老基金的模式;经过多年探索，我国于1986年全面实行新入职职工《劳动合同制》,为职工缴纳退休养老基金;1991年，我国开启企业养老保险制度改革，国有企业必须全面缴纳养老保险，非公企业和个体经营者自愿缴纳养老保险。为了让全社会所有人实现老有所养，我国于2014年建立城乡居民养老保险制度。探索建立具有中国特色的养老保险制度，目的是要覆盖城乡所有适龄人员，让每一位社会主义劳动者都享受“退休福利”。以上做法体现了党始终坚持以人民为中心的根本立场，以改善人民生活为追求目标，致力于为农民提供健全完善的保障制度。新时代，党和政府致力于实现共同富裕，党的十九大报告提出，2035年“全体人民共同富裕迈出坚实步伐”和2050年“全体人民共同富裕基本实现”的发展愿景;2021年，在第二个百年奋斗目标新征程的开局之年，党中央作出了“在高质量发展中促进共同富裕”的重大战略部署，提出“要促进农民农村共同富裕，巩固拓展脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴，加强农村基础设施和公共服务体系建设，改善农村人居环境”[28];2022年，党的二十大报告提出，要“着力解决好人民群众急难愁盼问题，健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕”[1]20。因此，构建新时代具有中国特色的农民退休制度具有重要意义。

三、新时代构建中国特色农民退休制度的可行性

习近平总书记强调：“要牢固树立改革全局观，顶层设计要立足全局，基层探索要观照全局，大胆探索，积极作为，发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用。”[29]建立中国特色农民退休制度是一场持久战，不可能一蹴而就，这需要党和国家多方合力，形成全局视野，立足整体，发挥好试点改革的重要示范作用，在制度、经济、政治、文化等层面不断夯实构建中国特色农民退休制度的基础条件。

1.制度层面：社会主义制度能为构建中国特色农民退休制度提供制度保障

百年党史，党团结和带领人民浴血奋战、深化改革、扩大开放。中国共产党以马克思主义为指导，始终将马克思主义中国化时代化的最新理论成果作为党和人民的坚定内核，建立起符合我国国情的社会主义制度。中国共产党的领导是中国特色社会主义制度的显著优势。在党的领导下，中国农民登上历史舞台，成为中国革命的主力军，党重视保障农民权益，并深入贯彻落实《中国共产党农村工作条例》,健全中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的农村工作领导体制，为新时代中国特色农民退休制度的建立提供了坚强的领导力量。人民当家做主是中国特色社会主义制度的基本性质和重要优势之一。中国特色社会主义制度代表中国最广大人民群众的根本利益，能够调动和激发亿万人民群众共建共享美好生活的积极性创造性。例如，中央一号文件不断出台相关政策，推动农业农村农民优先发展，立足客观实际，为构建中国特色农民退休制度贡献政策力量。中国特色社会主义制度坚持以马克思主义为指导，以马克思主义中国化时代化的理论成果为重要支撑。从马克思主义中国化时代化的理论成果出发，注重系统性、整体性和协同性是解决“三农问题”的内在要求，实现从“思想输入”到“理论生产”的转换，形成理论上的“自主知识产权”,达到用中国理论回答和解决中国问题的目的，真正做到“发展新时代的马克思主义”,为构建新时代中国特色农民退休制度提供思想力量。因此，在中国特色社会主义制度的保障下，需要充分发挥党的全面统一领导、人民当家作主、马克思主义指导思想的显著优势，尽快尽早推出一批试点，逐步摸索经验，以点带线、以线促面地实现全体农民“老有所退”“退有所养”。

2.经济层面：中国经济能为构建中国特色农民退休制度提供物质基础

改革开放40余年，尽管经历了多次全球性和区域性的经济危机，但中国依然牢牢守住了不发生系统性风险的底线，经济仍然保持稳定发展，人均国内生产总值已连续五年超过一万美元，并已跃居世界第二大经济体。党的十八大以来，中国经济体制改革向纵深推进，中国经济迈入高质量发展的新征程。2023年，我国经济总量突破126万亿元，经济增速高达5.2%,经济增长速度快于多数主要经济体，体现了中国经济的强大韧性和活力。在一系列确保农业稳产增产、促进实体经济发展政策措施的作用下，产业基础得到夯实，经济得到全面发展。近年来，党领导下的中国经受住中美经贸摩擦、新冠肺炎疫情和国际地缘政治冲突的多重考验，经济逐步恢复到正常水平并呈现出稳定增长的良好态势。在强大的经济基础和先进的上层建筑共同保障下，中国于2020年如期完成新时代脱贫攻坚目标任务。在全面推进乡村振兴和实现共同富裕的道路上，中国经济有能力为农民构建一套符合中国国情、具有中国特色的农民退休机制。同时，农民退休机制的建立与完善，有助于提升农民的整体消费水平，让国内大循环得以更好地推进，进而促进中国经济良性循环和高质量发展。

3.政党层面：党的领导能为构建中国特色农民退休制度提供政治保障

中国共产党是马克思主义政党，是代表广大人民群众利益的政党，是没有自己任何特殊利益的政党，是中国特色社会主义伟大事业的先锋队和领导核心。中国的各项事业能不能办好，关键在党。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。回顾新中国成立75年来的建设发展和沧桑巨变，中国共产党始终团结带领群众、团结一切可团结的力量，动员群众、组织群众进行中国特色社会主义伟大事业的建设，在党的领导下，不断健全完善党组织领导下的居民自治机制、民主协商机制，以开放性架构吸纳各方力量参与社会治理，引导动员群众依靠自己的力量创造幸福生活。中国的高速公路、高铁、地铁、水运、港口、隧道、水电建设、制造业、电商、粮食产量、电网、南水北调、西电东送工程等，均是位列世界第一的超级大工程;2021年，中国GDP与GDP排名第一的美国相差仅5.5万亿美元，是排名第三日本的三倍多，经济总量占世界的份额从1978年的1.8%提高到2021年的18.5%,且与美国GDP差距越来越小。[30]从政党性质看，中国共产党不同于西方政党代表特定集团的利益，中国共产党是中国工人阶级、中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，始终代表最广大人民群众的根本利益，坚持全心全意为人民服务的宗旨，致力于为人民群众创造美好幸福的生活。建党百年来，从工农联盟思想中国化的实践、社会主义革命和建设时期的农业生产合作社，到改革开放时期实行的家庭联产承包责任制、延长土地承包期，再到新时代以来乡村振兴战略重大决策部署的提出，都充分说明中国共产党一直把依靠农民、为亿万农民谋幸福作为重要责任。鉴于此，中国共产党以“乡村振兴”和“共同富裕”为契机，带领广大人民同心协力共同构建具有中国特色的农民退休制度具有很强的可行性。

4.文化层面：“两个结合”能为构建中国特色农民退休制度提供文化根基

党的二十大报告指出，坚持和发展马克思主义，必须同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合。“两个结合”是对马克思主义中国化时代化进程的经验总结和规律揭示。党在长期实践中深刻认识到，坚持和发展马克思主义必须植根于中国独特的历史文化传统，从中国具体实际出发，从中华优秀传统文化中汲取养分，马克思主义才能在中国落地生根并不断地丰富发展，为党和国家事业发展提供科学的理论指导。在关注老年农民方面，中国自古以来就有“爱老敬老”的传统美德。早在汉代就开始探寻建立与当时经济发展水平相匹配的养老福利，汉文帝时期颁布“养老令”,规定“年八十已(以)上，赐米人月一石，肉二十斤”[31],以保障其营养健康。此后各朝代均高度关注老年人生活，保障其衣食住行。当前，我国经济发展水平已经获得极大提升，处于中国历史上最接近中华民族伟大复兴的关键时期。2023年10月习近平文化思想正式提出。习近平文化思想是对“中华文明的突出特性”的精辟概括，涉及社会理想、治理思想、大一统传统、家国情怀、精神追求、经济伦理、生态理念、哲学思想、思维方法和交往之道等诸多重要元素。具体到农民发展问题，新时代党和政府应发扬中华民族优良传统，要逐步认识到构建农民退休制度的必要性和紧迫性，要高度重视农村养老事业的发展，探索“政府公益养老”与“社会资本养老”并举的方式，针对不同地区、不同人群采取不同的养老模式;同时，允许经济条件好的地区试行农民退休制度，逐步实施农村老人享有与城市老人相同的公共服务项目。

四、新时代推行农民退休制度的“七大资金”来源

经济基础决定上层建筑，农村社会制度设计离不开农村经济基础。新时代探索构建农民退休制度，重点在于农民养老金的筹集。基于我国实际的经济基础和现阶段国际国内经济形势，可将德国和瑞典等福利国家兼顾公平与效率的经验作为参考(见表3),建议建立以财政资金为主、多种资金来源并存的农民养老金保障机制，这也是当前中国农民乐于接受的一种方案。国家可从两级政府财政中“拨资金”、从盘活农村“三块地”中“备资金”、从农村集体经济组织中“谋资金”、从培育乡村涉农企业中“筹资金”、从国有企业经营效益中“调资金”、从城市用工企业中“转资金”、从未来房产税征收中“划资金”等。同时，应结合中国特色社会主义市场经济发展的不同阶段，推行不同政策并灵活选用多样的资金筹措方式，分阶段逐步推动农民退休制度走深走实。

注：表中信息根据《国外农村养老保险》(任倩、付彩芳著，北京：中国社会出版社，2006年，第16-33、64-72、116-119页)相关内容整理而得。

1.从两级政府财政中“拨资金”

从我国的整体情况来看，截至2021年底，全国基本养老保险参保人数达10.3亿人，其中近3亿人定期领取养老金。2018～2021年，全国各级财政累计安排养老保险补助支出7.77万亿元，其中中央对地方转移支付3.07万亿元，能够有力支持各地区养老金按时足额发放。[32]从农村养老保险资金的来源看，我国目前的农民养老金结构由基本养老金(政府全额补贴)和个人账户养老金(与退休个人账户余额有关)两部分组成。新时代探索构建农民退休制度应结合中国实际，在“拨资金”方面，可从以下两个方面入手：一是加强中央政府的财政转移。在现阶段农村养老金支付中，仅靠地方各级财政和村集体资金难以为继，因此，要通过中央政府财政转移的方式缩小区域间农民养老金保障水平差距。具体来说，就是要明确各个省级行政区域农民养老金支出需求量，计算区域内可支配的财力，明确区域内农民养老金的支出缺口。中央政府在财政转移时，可按照区域内部实际需求量确定转移支付系数，对经济欠发达、农民养老金支付缺口大的地区控制增幅，以缩小区域间农民养老金保障水平差异，兜好农民养老金水平“底线”。二是加强省级政府的财政拨款。客观来看，全国各省各地级市经济发展并不平衡，养老金保障力度也存在较大差异，农民对经济发展的贡献程度也不同。因此，省级政府财政在转移支付保障地级市农民养老金时，既要考虑缩小地级市之间农民养老金保障水平差距，也要坚持公平原则，适当向对经济发展贡献度高的农村地区倾斜，以发挥养老金引导激励农民辛勤劳动的作用。

2.从盘活农村“三块地”中“备资金”

挖掘盘活农村“三块地”资源，释放农民土地权益为农民退休筹措资金。土地是农民的核心资产和利益所在。改革开放以来，在中国城镇化进程中，农村土地为城市扩张和产业建设做出巨大贡献，但是农民和农村从中只得到“生产性回报”(即以一定周期粮食总价予以补偿),农村土地的资产价格没有得到公允评估。新时代，党和政府已经认识到这种做法的不公正性，先后提出提高补偿标准、农村建设用地“同权同价”、建设用地指标流转等举措，并对地方买卖土地收益做了强制性规定。2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》,要求直到“十四五”期末，地方土地出让收益用于农业农村比例需达到50%以上，且为了规避地方政府调低土地收益，另行规定“地方土地出让收入用于农业农村比例最低不能低于8%”②,等等。基于此，当前构建农民退休的资金可以从农村“三块地”中筹措，我们在此提出初步设想：其一，地方政府每年的土地出让金在6～8万亿元，按照最低8%的标准来测算，每年大概用于“三农”的资金约在5000亿元，若规定其中一定比例强制用作农民退休金，则这个资金池会随着城镇化进程的不断深入而得以扩充，同时农民退休资金的来源也更有保障。其二，农民的宅基地也是一个巨量资产，据测算当前农村的宅基地面积有2.7亿亩，随着城镇化推进，宅基地退出趋势明显，未来在国家倡导的新型城镇化与农村建设用地“同权同价”的基础上，应利用好上位政策，将农民退出的宅基地腾退的土地资源用于新型城镇化，土地出让收益可拿出一定比例进入农民退休资金池。其三，对于一些已经城镇化的农民，他们的农业生产用地，集体可以代管;对于老龄农民，集体鼓励他们退休进而把土地交还集体，由集体统一对这些土地进行经营管理，如发展集体经济、土地流转等，这些土地流转收益应以集体补贴的形式回馈给这些退休农民(各地可以自行摸索适合本地的农民退休金补贴举措)。

3.从农村集体经济组织中“谋资金”

发展壮大新型集体经济，为农民养老提供重要保障。新中国成立以后，农村集体经济组织是农村重要的经济单位，集体经济组织安排农民进行集体劳动，是一种生产上实现各尽所能和分配上实行按劳分配的社会主义农业经济组织。截至2019年底，全国拥有农村集体资产的5695个乡镇、60.2万个村、238.5万个组，共计299.2万个单位。全国农村集体账面资产6.5万亿元，集体所属全资企业超过1.1万家，资产总额1.1万亿元。[33]新时代，应当发展壮大新型集体经济，具备条件的农村可利用集体土地修建厂房、招商引资，提高集体土地经营效率。同时，在“土地确权”和“三权分置”的制度保障下，逐步打破农村地区的社区封闭性，让社会资本、科学技术、管理人才等生产要素汇集至农村地区，提高中国农业的资本有机构成，通过将农业产业的蛋糕做大做强，让农民在发展中不断受益。此外，农村闲置存量资产必须得到有效盘活。对于已有的集体资产，如闲置的厂房、办公楼、学校等整体资产，可翻修后投入使用，提高集体资产利用率。对于具有巨大开发潜力和价值的“四荒”资源，可在村集体的带领下，组织农户进行开发与利用，通过发包经营的方式增加集体经济收入、提高资产经营效益。对于采石场、采沙场、果园、林地等集体资产，可通过公开招标的形式择优选出中标承包商，使集体获得最佳的竞争效益，实现集体资产收益最大化。如贵州省普定县将各村闲置的荒山、荒厂、荒地加以改造，让“沉睡资产”变“增收活水”,在积极推进农村集体经营性资产股份合作经营改革、有效盘活试点村集体资产方面作出了有益尝试。当集体经济组织有了资金保障，即可通过“集体决议”程序，适当将部分资金作为农民养老金。

4.从培育乡村涉农企业中“筹资金”

积极培育乡村涉农企业，带动农民增收致富。党的十八大以来，党和政府鼓励社会资本入驻农村、发展农业、服务农民，为此出台了一系列的配套政策，如“土地确权”和“三权分置”,推动和保障土地流转，把资金、技术、人才、数据等农村稀缺的要素引入到农村。2022年，我国规模以上农产品加工企业达9万家，营业收入超19万亿元，为农民提供了大量的就业机会。[34]越来越多的涉农企业进驻乡村或城镇周边，农民从事农业生产的同时还可以从事农副产品加工等工作。可引导和鼓励涉农企业与农民建立劳动关系，依法为“农民工人”(此概念与城市工人相对应)缴交社保，条件成熟的为“农民工人”建立企业年金;也可参照国家当前给予新业态从业人员社会保障的做法，允许和鼓励企业为劳动关系不明确的“农民工人”缴交或允许“农民工人”以个人身份申请参加企业职工基本养老保险、失业保险、工伤保险等。一些企业已经开始参与农民养老保障，例如阿里巴巴在2017年启动的“乡村淘宝”项目，其中包括为农民提供养老保障的措施。

5.从国有企业经营效益中“调资金”

习近平总书记指出，国有企业“是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量”[35]。经过长期改革发展，国有企业从小到大、从弱到强。2022年，国有企业利润总额43148.2亿元，应交税费59315.7亿元，同比增长8.4%。[36]国有企业有能力也有责任承担部分老年农民养老金。国有企业收益与社会总体收益在根本上是一致的，能够为实现共同富裕提供坚实保障。农民作为实现共同富裕的重要群体，用国有企业经营收益覆盖老年农民的部分养老金，符合我国新时代的战略要求。据公开数据显示，我国农村老年人平均每人每月可以领取约204元养老金，其中80%左右是政府补贴，政府承担了大头，对此，政府可推进资金筹集渠道的多元化，同时利用财政和税收调节收入再分配的作用调节出资比例，引导国有企业承担一定的出资额，在扣除上缴政府或相关财政部门的利润和企业所得税基础之上，从国有企业的利润剩余中拿出一定比例与政府共同承担出资责任，将农民养老金来源由当前的政府全额补贴和个人账户养老金两部分变为“政府+国有企业+个人”三部分，引流国有企业资金投向农村养老保险事业。

6.从城市用工企业中“转资金”

推动城市用工企业加大对农民养老金的投入，以弥补农民在改革开放中做出的贡献。早期，农民工为城市发展做出巨大贡献，但却没有像城市户籍工人为其缴交社保，因此获得的只有工资回报。即便后来随着制度完善，为部分农民工缴纳社保，但标准也远低于城市工人，更何况农民工参加城镇职工基本养老保险的比例也偏低。[37]不仅如此，农民工从事非农就业具有流动性强、时间短、工种更换频繁等特征，即便用工企业为农民工缴交社保，但农民工因政策了解不够、操作不便等而未转移或放弃转移社保的现象较常见(如深圳市)。这些散落在各地社保资金池中的“农民养老金”,无法发挥保障农民工退休的作用。2022年全国农民工总量为29562万人，其中在城市工作的农民工数量为17190万人。[38]为充分保障在城市工作的农民工的退休权益，可采取以下措施进一步补充农民养老金：一是必须全面严格要求用工企业为农民工缴交社保，标准与城市居民相当，通过此种路径提升农民退休的“增量资金”;二是加快推进全国养老金联网并网，将农民“流落”在全国各地的养老金自动结转至到龄退休农民工退休待遇领取社保机构，通过此种路径划转农民退休的“存量资金”;三是鼓励“义利并重”的优秀企业家将慈善捐款至落后地区的农民退休资金池，提升其退休生活水平，为实现共同富裕做出贡献。

7.从房产税征收中“划资金”

除上述六大资金来源之外，在城市、县城、建制镇和工矿区征收的房产税也可作为推行农民退休制度的资金来源之一。据统计，2022年国家共征收房产税3590.35亿元。[39]当前，以重庆、上海为代表的试点城市正在推行房产税改革，将个人所有的非营业用房产也纳入了征收范围。未来，随着房产税改革由试点城市推广至全国，国家房产税也将迎来大幅度提升，意味着房产税有着良好的征收预期，能够为发放农民养老金提供持续、稳定的资金支持。因此，可考虑将城镇征收的房产税划拨用于补充农民养老金，从而弥补农村财政资金短板，缩小城乡区域发展和收入分配差距。具体而言，可从以下两方面入手：一是从顶层设计入手规定好房产税资金划拨的大致比例。国家可依据全国经济发展战略全局和全国城乡区域发展状况确定城镇房产税补充农民养老金的大致比例。以推行房产税改革的重庆市数据为例(具体见表4),2021年末重庆市房产税税收收入为861091万元，农业就业人口为366.16万人，按照重庆市65岁及以上人口比重为17.75%的数据进行推算，则2021年重庆农民退休人口约为64.99万人，若将房产税税收的30%用于农民养老，则每位农民当年可获得3974.88元作为养老金的补充。该比例需随着中国经济发展状况及时调整，因时而变、因势而动，但始终由国家把握资金划拨的“方向盘”。二是从实际情况出发调配好房产税资金划拨的具体比例。各地区应结合当地城乡区域发展状况灵活调整划拨比例，在城乡发展差距较大、养老金缺口大的地区适当上调，在城乡发展差距较小、养老金缺口小的地区适当下调，以适应不同地区的城乡发展状况，端好资金划拨“一杆秤”。综合来讲，从房产税征收中“划资金”,不仅能够改善退休农民生活状况，为农民退休养老提供丰富的资金支持，而且能够使农民共享城市经济发展成果，推动形成城乡融合的发展格局。

注：表中数据来源于重庆市统计局，https: https://tjjhtbprolcqhtbprolgovhtbprolcn-s.libdb.ucass.edu.cn/zwgk_233/tjnj/(计算方法：退休人数估算值=农业就业人口*65岁及以上人口比重;房产税增长率=[(n年度房产税)/(n-1年度房产税)-1]*100%;房产税补充养老金人均数额估算值=房产税*0.3/退休人数估算值)

五、余 论

“没有需要，就没有生产。而消费则把需要再生产出来。”[40]马克思主义政治经济学指出，消费是社会再生产过程的最终环节，关乎整个社会再生产能否顺利进行。提振居民消费，挖掘国内超大市场内需潜力是当今实现“双循环”健康发展的重要基础和前提。因此，在中国人口老龄化日趋凸显的现实背景下，构建具有中国特色的农民退休制度，不仅可以让农民在晚年“老有所养”,而且能以释放老年农民消费潜力来培育消费增长的新动能，进而加快畅通国民经济循环。新时代，为更好地践行全体人民共同富裕的理念、构建国内国际双循环的新发展格局，可“以点带面”地尝试推行农民退休制度，如先对经济发达省份试点，听取广大人民群众的意见，待试点积累经验后再推广。具体可制定“三步走”的计划：第一步，进行试点，找出难题。可在2027年前后，二轮土地延包的时间节点上，选择经济发达省份，如广东省、浙江省、江苏省等财政基础较好的地区，以农村土地承包经营权的退出机制改革来探索实施农民退休制度，主要目的是找到推行农民退休制度过程中的难点堵点，为改革提供经验。第二步，扩大试点省区，逐步推向全国。可在2035年前后，在农业强国建设举得关键性进展之际，将农民退休制度的先进做法向全国进行试点扩容，将试点中的好经验凝练成制度法规，并将农民退休制度规章建立与完善作为各级地方领导干部工作考核的重要方面。第三步，探索更加成熟定型的制度体系。争取在2050年前后，在新中国成立百年之际，即中国农业现代化实现和农业强国建成之际，我们要定型一套城乡差别较小的农民退休制度，为实现广大人民共同富裕补齐短板。

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[29]树立改革全局观积极探索实践发挥改革试点示范突破带动作用[N].人民日报，2015-06-06(001).

[30]国家统计局.中国统计年鉴2023[EB/0L].(2023-12-01)[2024-09-01].https://wwwhtbprolstatshtbprolgovhtbprolcn-s.libdb.ucass.edu.cn/sj/ndsj/2023/indexch.htm.

[31]班固.汉书：卷四[M].北京：中华书局，1962:113.

[32]国务院关于财政社会保障资金分配和使用情况的报告——2022年12月28日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十八次会议上[EB/0L].(2022-12-30)[2024-01-10].https://wwwhtbprolnpchtbprolgovhtbprolcn-p.libdb.ucass.edu.cn/c2/c30834/202212/t20221230_320966.html.

[33]扎实开展全国农村集体资产清产核资工作——农业农村部有关负责人答记者问[EB/0L].(2020-07-10)[2024-01-10].https://wwwhtbprolmoahtbprolgovhtbprolcn-p.libdb.ucass.edu.cn/xw/zwdt/202007/t20200710_6348455.htm.

[34]营收超19万亿元!2022年全国规模以上农产品加工企业达9万家[EB/0L].(2023-09-07)[2024-01-10].https://wwwhtbprol163htbprolcom-s.libdb.ucass.edu.cn/dy/article/IE177TQ40514CQIE.html.

[35]习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报，2013-11-16(001).

[36]2022年国有企业营业总收入同比增长8.3%[EB/0L].(2023-01-30)[2024-01-10].https://wwwhtbprolgovhtbprolcn-s.libdb.ucass.edu.cn/xinwen/2023-01/30/content_5739270.htm.

[37]贾洪波.刘易斯转折点、缴费负担转嫁与高龄农民工参加城镇职工基本养老保险趋势——理论推断与实际证据[J].华中科技大学学报(社会科学版),2014(5):46-57.

[38]中华人民共和国2022年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].(2023-02-28)[2024-01-10].https://wwwhtbprolgovhtbprolcn-s.libdb.ucass.edu.cn/xinwen/2023-02/28/content_5743623.htm.

[39]财政部：2022年房产税3590亿元，同比增长9.5%[EB/OL].(2023-01-30)[2024-01-10].https://baijiahaohtbprolbaiduhtbprolcom-s.libdb.ucass.edu.cn/s?id=1756440940286297694&wfr=spider&for=pc.

[40]马克思恩格斯选集：第2卷[M].北京：人民出版社，2012:691.

注释：

①此处说明的是，当时我们是学习苏联的国家保险模式，由用人单位筹集资金，或者国家设立制度保障，通过财政支付养老金，职工的退休待遇主要跟本人退休前工资的一定比例挂钩。

②《意见》还特别规定，北京、上海等土地出让收入高、农业农村投入需求小的少数地区，可根据实际需要确定提高土地出让收入用于农业农村的具体比例。

(本文原载《当代经济研究》2024年第10期)

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