第一章 政府间债务的缘起(1917—1921年)
我们这一代人导致了一个巨大的变革……可能最终是一个毁灭性的变革。战争期间，个人把他们拥有的小额财产投进国家这个大熔炉里。有时战争具有散布黄金的作用，正如当时亚历山大大帝分发波斯或伊扎尔寺庙的储藏物给印加人一样。但此时，战争把黄金集聚在中央银行手里；这些银行却不把黄金分发出去。
——约翰-梅纳德-凯恩斯，《货币论》第7卷
（伦敦：1930年），第291页。
在“一战”期间及战后，政府间的债务使体现战前经济关系之特征的私人投资黯然失色。然而，比债务规模更为重要的是，在地缘上，信贷集中于单个国家美国手中。战前，没有任何经济学家预见到，美国政府的行为与从前的债权国行为有何不同，或者新的政府间债务体系与此前的私人国际投资体系有何不同。
“一战”前，外国资产的债权主要由私人投资者以股息或抵押债券的形式持有，那些抵押债券以铁路、矿业公司、银行和其他外国控股公司不断产生收入的资产作担保。巨额的政府债务司空见惯，但这些债权主要由私人投资者持有，而不是由它国政府持有。
国际贷款和投资被认为具有自我分期清偿的功能。随着外国财富的增加，矿业、工厂和其他实业的投资者将获得利润回报，而且，在政府背负债务的情况下，国家税收的基础将提高。原则上，政府借款为项目融资，其目的是增加国家收入，因此，它们征收更高的税，是出于其能够偿还贷款的考虑。
战争改变了一切。战争使某些政府欠下其他政府巨额债务，它们远远高于国际私人投资的价值，并完全基于新的原则之上。在战后债务中，主要是盟国间的军费债务，其在1923年达到280亿美元，此外，1921年确定的德国赔偿债务为600亿美元。这些债务不包括未来的利息支出，总额约880亿美元，而利息支出还将累积并放大债务总额，它们不可能通过生产性资源和可见的大规模增加税收来清偿。战后的债务清偿是为战争对资源的破坏融资，而不是为资源创造融资。资助盟国军购的贷款和要求德国对其他国家遭受破坏的赔款，不能产生任何收入来分期清偿战争债务。与私人投资不一样，政府间贷款不能以生产性资产作为担保而获得。与盟国或德国目前国民收入的支付能力密切相关的贷款规模也同样如此。
参战国在“一战”中付出了约2090亿美元的直接代价【哈维-E.菲斯克：《盟国间债务：1914—1923年战争与战后公共融资分析》（纽约：银行家信托公司，1924年版），第1页。】，欧洲自身承担不起这种非生产性的资源消耗。1917年4月7日美国参战之前，盟国赊购美国武器，美国私人投资者控制的政府债务迅速增至35亿美元。欧洲交战国向美国居民出售价值近40亿美元的铁路债券、普通股票和其他有价证券，以购买美国的武器。【美国商务部：《美国的历史统计数据：从殖民地时期到1957年》（华盛顿特区：1960年版），第565页。】其结果是75亿美元的净资产流入美国的投资部门。
根据正常的商业标准，这意味着欧洲将出现财政拮据。在美国参战之时，欧洲大陆的财政拮据趋于极限程度。因为欧洲缺乏必备的现金来购买美国的武器，并缺乏足够的担保物从美国的银行获取更多贷款。从而，随着美国的宣战，美国国会颁布的第一个法案就是授权政府为盟国提供军购贷款。
过了近一年时间后，美国才开始招募、训练军队和准备踏入欧洲战场。直到1917年，威尔逊总统还使美国置身于战争之外，并且他没有让美国军队做好为全面欧洲战争作战的准备。美国所拥有的只是钱、劳动力和武器的生产能力。在大概一周内，国会授权政府向盟国提供一笔30亿美元的贷款。一份财政部公告解释说，“这笔贷款用于支持盟国作战，否则，美国军队将付出更大的代价，不仅仅是人员上的，而且是金钱上的——金钱不能失而复得，人死更不能复生。”众议员A.皮亚特-安德鲁（A.Piatt Andrew）画了一条平行线，表示美国“真实的处境就像南北战争期间北方联盟的许多人自行承担的那样，他们被应征加入北方联盟军队，只是雇佣其他人代替其位置”。【引自外交关系委员会：《1928年美国的外交关系调查》（纽黑文：1928年版），第414页（下文将简称为《美国的外交关系》）。】
国会以贷款的形式扩大对欧洲的资助遵循一个基本原则，即这并不是为了共同的盟国事业，而自由分享美国的资源。十年后，美国外交委员会认为，“这些债务背后所遵循的总体原则是，盟国提供的贷款不应该少于美国从本国公民筹集的资金。这样，正如筹款委员会在关于第一份《自由贷款法案》（Liberty loan bill）的报告中所说，贷款‘本身应该慎之又慎，而且未来不能通过征税来提供贷款’”。【引自外交关系委员会：《1928年美国的外交关系调查》（纽黑文：1928年版），第422页。】在讨价还价中，欧洲没有认真考虑其在生命和财产方面承受的损失。
一方面，由于欧洲政府征用和转卖本国公民拥有的美国资产，以购买美国的军备，私人国际贷款不断下降。但是，随着欧洲欠美国财政部的军备债务越来越多，政府间债务迅速地积累起来。包括战后的胜利贷款（Victory Loans）在内，1921年，盟国欠美国政府的债务达到120亿美元，而1917年的初始贷款只有30亿美元。英国第一届工党政府财政大臣菲利普-斯诺登（Philip Snowden）认为，美国政府对其军工及相关工业部门征收了约30亿美元的超额利润税。他指出，这正好在价值上响应了美国对欧洲的第一个官方贷款计划，并总结道：“为了帮助盟国进行战争，美国从1917年开始提供的贷款，只是美国参战前从盟国攫取的巨额利润的一部分。”【菲利普·斯诺登：“债务清偿：修正情形”，载《大西洋月刊》第138卷（1926年9月），引自詹姆斯·德尔·杰罗尔特（James Thayer Gerould）和劳拉·希尔·腾布尔（Laura Sheare Turnbull）：《盟国间债务与债务清偿修订论文选》，第446页。】
美国财政部长安德鲁-梅隆（Andrew Mellon）承认，美国在一些战争交易中获得的利润率高达80%。不过，这种情形只是应用于贷款，还未考虑进财政援助：正如一位银行家后来指出的，“很少有人意识到，不论是否出于官方圈子，这项决定的成本是什么。它意味着在以后三年，美国政府将向现与之密切联系的同盟国政府提供价值超过95亿美元的战争军需品，而换来的是，同盟国在未来不确定的日子没有做出清偿贷款保证的承诺”。【菲斯克：前引书，第154页。】
早期战争一直主要建立在财政援助的基础之上，英国这个国家尤其突出，它为其盟国的军费开支融资。这种实践早在14世纪就得以运用。“当时，爱德华三世资助法国人和佛兰德的幼年王子收复了法国领土。随着现代欧洲民族国家体系的演变，每一个欲获得欧洲统治权的国家发现，自己遭遇不妥协的英国提供资助的联盟的反对。”财政援助“可以确保忠诚和成就。援助每月拨付，如果任何一个盟国表现出懈怠，援助就会立即中止。……当贷款取代援助时，这导致了不幸的后果，”正如1795—1797年奥地利的贷款所招致的后果一样。【《美国的外交关系》，第410页。】紧随债务国经济问题而来的是，过度的佣金费逐渐成为国际外交的痛处，这导致借款国对贷款国的反抗和感激几乎一样多。
当法国资助美国进行独立战争时，它遵循财政援助政策。“法国的财政援助，主要是提供军需品和给养，这大大有助于北美殖民地在约克镇起义的成功，为了战争的最后胜利，革命者同样受惠于法国的陆军和海军援助，估计耗费法国高达7亿美元，对此，法国没有提出任何补偿。法国的援助表现为价值达200万美元的无偿援助，并在联盟后提供了近600万美元的贷款。在与本杰明-富兰克林制定的贷款安排中，路易十六政府免除了战争贷款的利息。“一战”后，美国只与比利时在贷款协议中执行了这样的政策。”然而，美国在偿还法国贷款时，显得力不从心。“1786年，第一批贷款到期。到1790年，不论是邦联政府，还是新生的共和国都既没有减少债务的本金，又没有减少债务的利息。1793年，新生的法兰西共和国不断要求一个解决方案，这完全符合一个精疲力竭的民族为国家独立而斗争的需要。只有亚历山大-汉密尔顿最终运用他的金融智慧勉强解决了债务清算问题。这笔债务被转为国内债券，并在1815年结清。”【同上，第409页。】
从拿破仑战争到第一次世界大战的整整一个世纪里，大部分战争具有局部性和双边性的特点，如普法战争、布尔战争、美西战争和日俄战争。除了克里米亚战争之外，这些战争都不涉及大规模的国家集团，因此，他们既不牵涉盟国间债务，也不牵涉财政援助。然而，一战无论在直接损失，还是在经济后果方面，是一场史无前例的大灾难。不像前一个世纪的大部分战争，“一战”在欧洲大陆进行，造成严重的人员和财产损失。
随着“一战”开始席卷全世界，起初似乎还执行财政援助制度。的确，如果盟国一旦耗尽了经济力量而又能不立即退出战争，那么执行援助制度似乎就不可避免。1915年2月，在战争爆发之初，英国、法国、俄国的政府代表会晤，同意联合其财政和军事资源。三年后，为了诱劝希腊加入同盟国一方，英国和法国承诺（俄国已经退出战争），希腊是否支付所得到的军需品“将根据希腊战后的财政和经济状况而定。这样，几乎不考虑债务清偿问题；实际上，这服从于获得效忠的需要，从而是重新应用18世纪的办法”。【《美国的外交关系》，第419页。】
同样，美国政府代表起初知会盟国，无须担心还款条件，这个问题将在战争胜利后得以解决，暗示着将按照名义上的条款行事。例如，有一段时期，美国公众极力支持向法国提供10亿美元的赠款，帮助法国发动战争，以回报法国对美国独立战争给予的援助。这样激励了法国政府通过美国?府的渠道，来实现其所有军备融资。这意味着此类财政援助最终等同于捐赠。来自爱荷华州的参议员凯尼恩（Kenyon）称：“总统先生，我想告诉自己，我希望这笔贷款，如果我们提供的话，永远不要偿还，我们也从不要求偿还。我们欠法兰西共和国的太多，因为它为美国做出的，是我们永远也回报不了的。”
“在我们伤心绝望的时候，法国给美国钱、陆军和海军。没有法国的援助，我很怀疑我们能建立起我们自己的祖国……我不想看到美国政府要求法国偿还我们可以提供的贷款。”【引自菲斯克：前引书，第168页。】在美欧进行贷款谈判之时，全美典型的语调是众议院筹款委员会主席凯金（Kitchin）的声明：“事实上，当盟国赢得战争时，如果我们要回了这笔贷款，那么我们就是占便宜。”【引自菲斯克：前引书，第162页。还可见众议员斯威兹的评论（菲斯克前引书，第167页）与众议员瑞尼和安德鲁的评论（杰罗尔特和腾布尔前引书，第306—310页）。】后来，一位作家认为：“美国在1917年4月参战时，它应该向前线尽可能快地派兵和提供军需。军需品比士兵早一年抵达前线。如果士兵和军需品一样快地到达战场，他们就已经开炮打仗了。如果是那样的话，我们就支付了炮弹费、医药费和死伤士兵的战争保险费。但是，我们没有尽快派士兵上战场，未能帮助我们的盟友击退敌人，也未能帮助它们支付武器弹药费用。”【艾伦·S.奥姆斯特德：“拉斐特，我们要回我们的钱”，载《民族》第CXXI期（1925年12月23日），第723页，引自杰罗尔特和腾布尔前引书，第412页。】
然而，美国是根据特别条款参战的。正如外交关系委员会所解释的，美国不是盟友，而仅仅是一个合作者。美国提供的不是财政援助，而仅仅是贷款，因为美国没有抱着领土和殖民主义的要求参战。“如果美国提供的贷款与财政援助有关联，那么它会自然而然地对胜利果实的分配感兴趣，因为援助者是重新分配胜利果实的主要设计人，这是援助的本质。皮特引导盟军抗击拿破仑；他的兴趣在于绘制欧洲新地图。美国对欧洲战争的兴趣在于从侵略者手中恢复欧洲国家主权，在该目标达到后，如何分配战争果实是盟国亟待解决的问题，而美国和德国单独谈判达成了和平条约。《柏林条约》最终证实了美国与此前的战争同伙缺乏联盟关系。”【《美国的外交关系》，第412页。】
这种独特的军事政策导致的结果是，美国的贷款成为战争鲜明的经济特征。为了力求满足全部清偿美国在战争和重建时期提供的武器和重建援助的要求，美国保证，一旦战争结束，欧洲盟国间的名义贷款将转化为政府间债权。
欧洲官方债务的基础只不过是如下狭隘的、合法的以及最终是官僚政治的立论：债务，之所以是债务，是因为它在一定意义上是神圣不可侵犯的。在《凡尔赛条约》签署后不久，约翰-梅纳德-凯恩斯指出，“但债务体制不堪一击，它能存活下来，是因为这种债务负担由有形资产来代表，并普遍地与财产体制捆绑在一起，还因为业已贷款的数目与他们希望借入的数额相比，并不是太大。”【约翰·梅纳德·凯恩斯：《和平的经济后果》（伦敦：1919年版），第280—81页。】他预计，德国和盟国都无力以它们现有的产出和收入来清偿其官方债务，更不用说把国内税收转为外汇。其结果将导致世界投资和贸易的崩溃。在一个新时代，世界存在的敌意将由于国际投资不足，特别是拖欠政府间债务而加剧。
1918年11月，“一战”最终以交战双方停战而结束。美国官员立即寻求向欧洲提供救济和重建贷款，但是国会拒绝拨款。这使美国农产品和工业品价格有陷于崩溃的危险，因为欧洲无力再以战时膨胀价继续购买美国的食品。1919年1月，当英国取消了其月度食品订单时，关于食品价格即将崩溃的恐惧感在美国农场利益集团间蔓延开来。美国政府业已“拆毁成千上万的汽车和运货卡车，以避免汽车制造业破产”。【菲斯克：前引书，第186页。】
同样的情况似乎预示着发生在农业部门。时任美国食品管理局局长赫伯特-胡佛致信威尔逊总统称：“我们的制造商有大量的存货……正等待出售。尽管我们能够保证对众多日用品厂商的承诺，但严峻的形势是，大量的肉类产品即将腐烂，因而必须马上出口。……如果不采取有力措施应对这种局势，我们在美国的市场就将崩溃，而且，由于从银行进入肉类品部门的未付款有数百亿美元，我们不仅会陷入财政危机，而且会出卖卷入这场危机的美国农民。食品过剩是如此之大，以致美国市场根本无法吸收，因为它们易于变质，所以即将被浪费掉了。”【国家工业会议委员会：《盟国间债务与美国》初期研究稿，第53页（引自《美国的外交关系》，第430—31页）。】
从而，美国政府试图绕过国会关于拒绝拨付欧洲重建贷款的决定。“美国政府决定像战争仍在进行一样采取行动。从技术上说，也是如此，因为贷款法规定，总统有权宣布，战争何时合法结束。”【菲斯克：前引书，第9页。】实际上，一份关于士兵复员问题和任务的政府报告提出了一项计划，预期世界银行在“二战”后的角色是：“替代政府需求，人力和物力在过渡期可以发挥许多作用，而且它们能够持续地发挥作用。首先，急需更新战争损耗和淘汰的机械、设备和其他资本品。其次，在战争破坏的领土上进行重建，需要住所、人力、物力和工厂。这能够充分地利用法国、比利时和俄罗斯的人力和物力，所需的大部分工业设备均能够在美国制造。” 【引自J.莫里斯·克拉克（J. Maurice Clark）、沃顿·H.哈密尔顿（Walton H. Hamilton）和哈罗德·G.默尔顿（Harold G. Moulton）主编：《战争经济学著作选读》（芝加哥：1918年版），第638页。】由于美国官方的批准，一部分重建资源被转移到德国和奥地利，以防止这些国家发生革命。【菲斯克：前引书，第185页。】
1918年3月，美国提供第一笔胜利自由贷款（Victory Liberty Loan），“其目的只是用来购买美国直接或间接拥有、并为美国不需要的一切财产，或者是美国已经或将要提供保护价格的小麦。”这些战后贷款分三年提供，1921年付清。美国国会拒绝签署《凡尔赛条约》，直到1921年8月，美国才与德国签署《柏林条约》，恢复了两国的和平关系。同年7月2日，美国参议院才通过决议，结束与德国、奥地利和匈牙利的战争状态，直到11月4日，美国总统哈丁才正式宣布“一战”结束。
战争终于结束了，美国转向了债务清偿问题，要求其盟国偿还那些用来取得战争胜利的贷款。甚至还在结束军事对抗的停战之前，“为了重新调整政府间战争债务，欧洲的大臣们相互之间就孕育着许多建议。在与参加（巴黎）和会的美国代表非正式沟通后，这些建议最终成为直接讨论的主题”。但是，美国提出异议。1919年3月，美国财政部官员拉邦（Rathbone）先生对法国副高级专员称，美国财政部“在和会上或其他场合不会讨论任何豁免、增加和重新分配美国持有的外国政府债权”。他进一步警告法国，美国的战后贷款不会继续“提供给那些不能确定到期偿还贷款计划的盟国政府”。【《美国的外交关系》，第424—25页。】
1921年，美国对法国和意大利似乎漠视战争债务的行为，表示强烈不满，更不满意英国的直接施压，英国提出，为了重建商业常态，应取消包括赔款在内的所有战争债务。1922年2月，美国国会通过成立外国战争债务委员会，而把战争债务清偿问题摆上台面。该委员会由财政部长安德鲁-梅隆领导，他邀请美国的债务国达成了关于如何偿还战争期间所借美国债务的协议。“在起草委员会相关条款时，美国国会提出两条约定：一是债务应该在25年内偿还，最低利率底线不得少于4.5%；二是应该以严格的法律形式写明，美国和其债务国达成的协议与战争可能造成的任何债务，不存在任何联系。”【约翰-惠勒—本内特（John WheelerBennett）：《战争赔款的破坏性》，第160页。】换言之，美国持有的盟国间债权应登记在册，并保持正常的商业利率水平。不承认盟国的军备债务与德国赔款之间存在任何先后关系。
后来，据说，不承认盟国间债务与德国赔款之间存在关系，源于威尔逊总统希望看到与德国达成一项公平的解决方案。“在战争结束之即，盟国向威尔逊总统建议，它们的战争债务应该豁免，此项建议相当于提议，为了从德国获取更大的净收益，美国应该放弃其债权。这种观点是，如果美国不逼迫盟国还债，盟国就无须强迫德国偿还那么多的战争赔款。从而，通过调整它们对德国的债权，它们收取战争赔款就有更强有力的保障。而该建议正是威尔逊总统在1920年8月5日致劳埃德-乔治的信中所强烈反对的。他说，‘美国不能理解这个建议生效的逻辑，也就是说，美国要么支付部分德国赔款，要么放弃对盟国政府的债权，以促使它们把战争赔款固定在德国有能力支付的数额。’”【外交关系委员会：《1931年世界事务中的美国》（纽约：1932年版），第159—60页。】
11月3日，威尔逊进一步阐述了这项政策：“美国国会和公众绝对不可能允许取消英国政府欠美国的任何债务，以便促使英国部分或全部地取消法国和其他盟国政府欠英国的债务，美国也不可能同意取消或减少任何盟国政府的债务，以之作为促使赔款问题解决的条件。”这些评论特别响应了5月16日的海德会议，会议上英国和法国联合起来，敦促盟国间债务清算应该与德国赔款平行解决，后来，这一原则体现于英国1923年8月的鲍尔福照会（Balfour Note）中。
关于德国赔款问题，美国做出了最好的、最公平的判断。由于德国赔款与盟国间债务的联系已被切断，美国在德国赔款中没有直接的金融利益，因此，在无须付出任何可见的成本时，美国体现出美德。与之对比，盟国间债务问题显示出美国的所有最短视、最贪婪和最盲目的官僚特征，显然，这是因为美国在此事上具有更直接的金融利益。美国政府建议盟国和德国调整赔款关系，但是自己却不和盟国调整债务关系。美国敦促盟国，别期望获得战争成本和损失赔偿，但希望盟国足额偿还美国推动战争胜利的军备成本，正如上述，在技术层面上，美国不是盟友，而仅仅是伙伴，它不关心分割德国的胜利果实。
美国政府决策的动机是高度经济性的，但是，这与美国私营部门所发挥的功能截然不同。实际上，德国以硬通货支付战争赔款的唯一办法，将是通过向美国和他盟国生产商甩卖产品，出口更多商品。在相似的意义上，美国执意要求清偿盟国间债务，这已超过欧洲的支付能力，不久就破坏了金融和商业价格稳定，而这是国际贸易和投资可以赢利的前提条件。
美国经济学家没有对如下事实视而不见：“赔款数额是服务的标准，全世界都乐见德国做出赔偿。”【《美国的外交关系》，第342页。】他们指出，如果盟国政府向德国施加沉重的赔款负担，它们就必须准备让德国能够将商品出口到盟国，来清偿赔款。毕竟，既然已被剥夺对外投资，只有这样，德国才能挣得资金来清偿其赔款。不幸而且悲哀的是，美国政府对如下必然的原则置之不理：美国若要盟国清偿它们的债务，就意味着美国将要从盟国和德国进口相应数量的商品。1921年至1923年，美国不仅没有降低关税，而且不断提高关税，以保护本国制造商免受国外竞争，特别是来自债务国的竞争，这使债务国清偿其战争债务的努力成为徒劳，尽管它们不断贬值的货币导致本国产品越来越便宜。
同时，美国联邦储备系统采取措施，将美国经济与黄金流动带来的货币效应隔离开来，从而阻止了正常的通货膨胀式发展来促进欧洲收支平衡的恢复。结果是，尽管美国已具有世界上的大部分黄金，美国财政部和美联储还是不愿接手英国维护国际金融体系稳定的领导地位。正如乔治-奥尔德（George Auld）所称，“在道斯计划的时候(1924年)，世界体系脱轨了。英镑时代已经过去，或似乎已经过去，但美元时代还没有来临。美元成为世界金融运行的决定性因素的那天还没有到来。在没有合作伙伴、没有信贷机制的情况下，外汇机制正力图发挥作用。在世界体系中，没有一个国家真正扮演了债权国的角色”。【乔治·奥尔德：《道斯计划与新经济》（纽约：192—年版），第148页。】
毕竟，这种立场导致的必然结果是，德国将被彻底地榨干，因为欧洲盟国规定的赔款数额远高于德国能够赔偿的数目。德国的唯一希望是，它能够从美国那儿得到贷款，以支付战争赔款。有一段时间，德国也确实是这样做的。
美国在盟国间债务问题上的强硬立场，导致美国国务院介入美国私人投资者对外贷款的过程。固然，在“一战”前，对外贷款经常能够满足私人金融资本的利益。但现在，这种金融资本受到限制，以服务于国家外交的目标。1928年，外交关系委员会清楚地阐明这一点：“1914年，我们欠外国人45亿美元，而现在我们是债权人，包括战争债务在内，具有达250亿美元的债权。我们与世界的金融关系的质变，为联邦政府进行干预提供了机会。确实，除战争债务外，这种关系是美国投资者和外国借款人之间的私人关系。但是，放贷者也是美国公民，他的海外事业影响到其公民身份，并可能与国家外交关系的行为背道而驰。”【《美国的外交关系》，第183页。】
从而，美国加入了英国、瑞士、法国和其他把国际资本出口纳入外交目标的国家的行列。1922年3月3日，美国国务院一份备忘录宣布了它的希望：“美国人在考虑提供对外贷款时，应及时将基本事实及随后的重要发展通知国务院。”（该备忘录承认，国务院不能要求此类咨询。）
美国政府的首要关切是，阻止贷款给下列国家：它们还没有制定清偿资金安排，或者没有开始偿还美国战争债务。1925年美国财政部报告描述了该决策，“经过慎重考虑后，得出结论，对于拒绝调整或做出合理努力来调整其欠美国债务的外国政府，允许它们得到任何所需的融资，都是不符合美国利益的。涉及的美国的州、市及私人企业均在禁止放贷的名单之列。向国务院咨询的银行家，都被告知，美国政府反对此类融资”。【同上，第192页。】
1925年，美国政府的反对至少阻止了向一个国家放贷，并为美国国务院对其他类型的贷款施加影响铺平了道路。例如，美国国务院反对向巴西咖啡卡特尔放贷，其理由是，该项贷款的收益将被用于提高世界咖啡价格，从而不利于美国消费者。美国还宣布，它原则上反对为非生产性目标放贷，因为若其他国家难以清偿这些债务，将使外交关系进一步复杂化。但是，美国既未对盟国间军备债务的非生产性，又未对美国要求盟国及时清偿债务的强硬立场政策所造成的盟国政府间对抗做出任何评论。只要盟国能够在战争期间从德国榨取足够的资金来清偿军备贷款，它们的战争债务就被认为在经济上是有利可图的。
为何在战争赔款确定后，美国继续拒绝承认德国赔款和盟国债务间存在关系，这个问题不再公开化了。盟国的确需要德国赔款来偿付美国武器债务。美国不根据德国的战争赔款来调整盟国债务，结果是美国榨取盟国，而盟国榨取德国。
美国政府的金融资本为其债务国提供的贷款，甚至不如商业债权人所做的。战争一结束，美国政府就要求其盟国开始带息清偿由其信贷融资的军备及相关援助费用。在战争史上，没有一个盟国被要求清偿它的军事援助款。按照普遍惯例，提供给盟国的军备经常作为战争成本，被一笔勾销。这一次，战争债务被记录在案。老鹰已经伸出利爪。
确实，美国拒绝参与盟国间债务问题的协商，与盟国在《凡尔赛条约》中集体对待德国的立场相比，代表了一种更加不妥协的立场。《凡尔赛条约》本身没有规定德国赔款的数额和规模，而把这个问题留给赔偿委员会。《凡尔赛条约》第234条特别规定，“1921年5月以后，赔偿委员会将不时地考察德国的赔偿资源和能力，委员会为德国代表进行陈述提供公正的机会，但对延长赔款日期和修改赔偿形式做出裁断，战争赔款应符合第233条的规定；但不能取消任何一部分赔款，除非代表委员会的几国政府特别授权”。从而，虽然德国赔款可以得到重新裁断，甚至在一致同意下被取消，但美国对盟国间债务却没有做出类似的调整。该规定使德国的赔款从1920年的每年70亿金马克下降到1929年的每年仅仅20亿金马克（大约4.26亿美元，4.2金马克相当于1美元）。【关于这几点，见劳合·乔治（Lloyd George）：《有关战争赔款和战争债务的事实》（伦敦：1932年版），特别是第11—32页和第110—39页。外交关系委员会指出，“匈牙利的赔偿支出得到盟国金融管制体制防止匈牙利经济受到重创的保护。她还得到了一笔国际贷款”(《美国的外交关系》，第342页)。实际上，国内征税的能力与将这些税收转变为外汇的能力之区别，就是在亚瑟-萨尔特（Arthur Salter）爵士的敦促下，首次在匈牙利赔款案例中提出，后来成为知名的道斯计划的基本原则(见上书，第578页)。】但是，盟国没有得到这样的优惠。这导致盟国不可避免地步入德国最终财政破产的后尘。
当帕欣（Pershing）将军率盟军进入巴黎时，他向拉菲特的坟墓敬礼并宣布，“拉菲特，我们来了”。20世纪20年代早期的一幅广为流传的卡通画，描绘了帕欣将军走向纪念碑前宣布的情景：“拉菲特，我们来了。现在，我们该收债了。”盟国间债务的名义总额是280亿美元，其中，美国具有120亿美元的债权，英国负债约47亿美元，但欧洲盟国又欠英国110亿美元。许多债务是俄罗斯欠下的，而在1917年11月布尔什维克革命后，俄国的欠债已不可收回。这笔巨额的官方国际债务远远高于“一战”前存在的私人国际投资。此外，虽然“美国提供的战争债务包括商品，但美国要求盟国以美元或等价的美国政府有价证券清偿。这些债务的面值是200亿美元，超过了全世界的黄金储备价值。这一完整的三段论的结论是，无论愿意还是不愿意，美国都必须接受欧洲的商品或服务，以便向欧洲提供美元外汇”。【《美国的外交关系》，第453页。】但恰恰相反，美国提高了关税，美联储系统又实施反通货膨胀政策。其结果是把欧洲的黄金抽到了美国。
盟国能够获得资金来清偿美国贷款的唯一可行途径，是坚持要求德国赔款。1929年，一位英国官方观察家评论道：“如果盟国无须向美国支付战争债务，德国赔款问题将是非常简单的。可以轻而易举地确定德国能够赔偿、盟国又愿意接受的数目；但是，一旦欧洲被要求向美国支付巨额战争债务，就难以将德国赔款额定低。”【R.H.布朗特（R. H. Brind）：“战争赔款问题”，载《英国皇家国际事务研究所所刊》（1929年5月），第208页。】德国要负担一笔补偿盟国在战争期间遭受大部分损失的赔款，该笔赔款总额超过德国企业的总资产。德国完全缺乏资源，为盟国提供必需的资金，以分期偿还美国及盟国间的战争债务。正如斯诺登（Snowden）所指出的：“当美国与欧洲债务国做出的融资安排充分成熟时，美国一年将收取1.2亿英镑（6亿美元）的债务。据最乐观地预期，德国提供的赔款一年不超过0.5亿英镑（2.5亿美元），尽管道斯计划规定，德国一年最终清偿1.25亿英镑（6.25亿美元）的赔款。但是，没有一个政府相信，德国能够支付得起接近该数额的赔款。从而，上述这些意味着，美国将拿走德国的所有赔款，还可能另加一笔同等数额的巨款。对于一个高举颂扬‘不要赔款，不要物质利益’旗帜的参战国来说，这不是一种坏的安排。”【引自杰罗尔特和腾布尔：前引书，第453页。】
斯诺登先生的引用语，是威尔逊总统1917年4月2日在美国国会演讲时提到的。在演讲中，威尔逊说：“我们不想实现任何自私的目标，我们不想征服，不想统治，我们不要求赔款，我们不会因为自由做出的牺牲，而要求任何物质补偿。”威尔逊总统还向比利时承诺，他绝不会要求比利时偿还1.17亿美元的债务。虽然美国政府同意放弃比利时的贷款利息，但威尔逊的承诺没有兑现。与之相比，英国和法国取消了贷给比利时的更大数额的本金和利息。【关于这点，见上书，第301页。】正如凯恩斯所说，法国能够“仅仅从德国获取其农村所遭受的损失。然而，“一战”的战胜国法国必须支付其朋友和盟国的债务，4倍于1870年普法战争时战败的法国支付给德国的赔款。与法国“一战”时的盟国或是伙伴国相比，俾斯麦的出手算是轻的”。【同上，第276—7页。】他坚持认为，结果是?战争将以可支付的沉重负担从一个盟国转移到另一个盟国而结束。这笔债务总额甚至可能超过从敌国获得赔款的数目。“一战”将以盟国间互相欠债这一无法忍受的结果，而不是以从敌国获得赔偿而告终”。
尽管存在上述事实，美国财政部还是强硬地拒绝考虑，根据盟国接收的德国战争赔款情况，变动盟国间债务预定的偿还款项和支付利息。因而，英国不得不转向法国和德国筹集资金，以支付欠美国的战争债务。法国只有转向德国，并在1921年长驱直入萨尔地区，以德国的货物替代法国不能获得的赔款。在这段时期，美国对世界经济形势造成的困难，催生了最严重的国家主义勒索行为。
因而，美国形成为具有绝对优势的世界债权国，完全缘起于政府的运作。这既不是私人海外投资赢得贸易顺差的产物，又不是私人海外投资通过再利用外国投资收益和国内赢利现金而自我扩张的结果。虽然这种私人资金流的再投资确实发生过，但是与战争期间美国对盟国的放贷以及战后提供的救济和重建资金相比，它是小而又小的。
从资本主义时代的其他国家来看，一国政府对外国领土的入侵一般紧随着私人海外投资的增长，尤其是在具有丰富的自然资源的不发达地区。该国政府要么攫取领土来保障本国的私人资本利益在这些地区的扩张，并把其他国家的资本家排挤出去，要么与该地区的统治者达成特别协议，来促成同样的结果。在上述两种情况下，私人资本都行动在前，政府行为紧随其后。这不一定是事物演变一成不变的秩序，但却是事物演变的正常秩序。毫无疑问，要害在于海外私人利益的培育，这种利益与国家总体利益是一致的。
美国没有遵循这条历史路径来获得世界债权国地位，其动机也不一样。美国海外投资的巨浪不是由私人投资者掀起的，虽然私人投资者确实参与了，但它是由政府主导的。投资浪潮不是主要流向那些具有丰富资源的不发达地区，而是流向工业产出比美国还大的欧洲，欧洲也显然缺乏原材料。美国对欧洲大规模投资的动机主要是政治上的，经济因素只扮演较小的角色。
事实上，上述论点是站得住脚的，若美国政府不干预，美国的私人工业和金融利益集团，不论在金融上，还是在军事上，都会在欧洲战争和欧洲重建上得到最大程度的利益。一个精疲力竭的欧洲，受制于一场不确定的一拖再拖的战争，将把整个大陆拱手交给美国私人金融资本来主导，美国私人资本的资源将部分地来自于根据商业条款向交战双方持续地出售武器。因而，就美国私人金融资本的普遍性而言，政府干预是错误的。一个精疲力竭的欧洲已没有能力继续控制其生产原材料的殖民地，正如“二战”的结果所全面展示的那样。从而，美国政府的干预限制了美国私人资本在欧洲及其殖民地的潜在扩张范围。
美国的国际金融资本由政府发起和支配，受政治驱动，其演变是有史以来独一无二的。这不是说，过去的其他政府为达到其政治目标，没有资助过外国战争的一方或另一方。而是说，国家运用政府资本成为毫无疑问的世界债权人，这是没有先例的。在国际金融领域，这是新生事物：它意味着国际资产积累和集中于一国政府手中，而不是集中于不同的私人资本集团手中，不论后者的资本积聚规模有多大。
美国国际金融资本独特的发展脱离了金融规范，这显然与霍布森、考茨基和列宁的预见不同。在他们思想形成的那段时期，不仅该过程无法预测，而且不断演变的经济与国际关系也无法预测。可以预见的是，国际领域的金融资本增长和集中是资本总积累和集中所无法逾越的阶段。与希法亭（Hilferding）一样，考茨基和列宁都同意霍布森的观点。但考茨基认为，如果国际金融资本卡特尔之间达成足够的约束性协议，这既可能导致战争，也可能带来和平。
列宁完全不同意此观点。战争不仅能够源于，而且必须源于私人金融资本角色的国际化。在资本主义世界，政府是国家资产阶级的执行委员会。就其本质而言，相互竞争的国家金融资本集团之间的利益冲突必定会成为政府卷入的国际争端。战争必然紧随其后，这种利益冲突的工业和地缘范围越广，战争规模就越大。
考茨基和列宁都没有预见和分析美国作为一个巨大债权国出现的独特性。在这一点上，不但他们两人错了，而且美国人民，包括美国绝大多数学者，也错了。注意力都集中在大规模的政府间债务内在的转移问题以及转移机制的技术调整。但是，学者呼吁考察又没有考察的真正问题是，这向世界预示着，一个领导国政府将使本国资产阶级的利益服从于本国政府的自主利益。在这种情况下，国家私人资本家的资源将受到管制，以服务于该国政府所认为的合适目标。这样的政府不仅将积聚超大规模的国际金融资源，而且将通过外国政府向它们的公民，包括它们的资产阶级借款和征税，向全球征收债权。
作为一个整体，美国的私人利益集团没有明确的经济目标，而美国政府通过其政策，却实现了明确的经济目标。这使美国作为主导的债权国登上世界舞台，区别于其他国家，例如，这与英国通过更缓慢的军事行动在较早时赢得债权国是不同的。英国的经济和领土目标与德国的同类目标发生冲突，是不可避免的。但是，美国没有占据这样的地位。获取领土既不是美国介入“一战”的目标，又不是其结果。当战争胜利后，在殖民的意义上，帝国主义者的野心没有导致冲突。
相反，美国政府依然向欧洲、友国及最近的敌国进一步输送资本。美国国际金融资本的绝对的政府性质始于战争期间，在战争结束时得到进一步强调。其他国家正在经历的是以更原始的形式演变进入国家社会主义的早期阶段。希特勒统治下的德国、墨索里尼统治下的意大利和佛朗哥统治下的西班牙，均使各单独资本家集团的个体利益服从于不损害这些利益的国家政治目标，但是，将它们纳入多大程度的有效管制，取决于它们的政权性质。准确的说，这已隐含在如下的立论之中，即美国政府已扮演本国和全世界的主要授信者的角色，不过，其表现方式相对较良性。
美国国内和国际金融资本集中已形成一种最可怕的力量，对于这种力量篡夺全球信贷权，全世界没有任何抵制的力量。相反，世界金融秩序越来越依赖于，美国政府在世界金融中不仅能够、而且确实发挥的主导作用。
在资本主义世界，由单一民族国家担当债权国，被证明如同布尔什维克革命一样，具有革命性作用。美国成为资本主义世界的全能国家；自“一战”结束后以来，事态越发表现得如此，美国通过削减军事预算，降低了其资产浪费的比率。由于美国政府决定，不承担力图以更传统的军事手段达成国外政治目标的成本，美国政府通过向其他国家无情地放贷，实现其海外政治目标的能力得到加强。
因此，一开始，美国政府在海外投资中就扮演决定性的角色。无论多么迂回曲折，正是美国政府决定了美国海外投资的增长和方向，而不是私人金融资本决定美国的外交政策。不认识到这一点，人们就不能理解，在“一战”期间和战后时期，美国政府对其盟国执行的表面矛盾和明显弄巧成拙的政策。人们只有理解了美国在两次大战之间对待德国战争赔款和盟国间战争债务的行为所体现的谋求权力的背景，才能具备理解美国在“二战”后推行的金融帝国主义政策的基础。