对垄断行业改革问题要有具体分析
高 梁
2005年，国务院发布了“关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见”（“36条”），其中关于放开市场准入的问题，引起了广泛的关注。文件规定，允许非公有资本进入法律法规未规定不准进入的行业和领域，允许非公有资本进入电力、电信、铁路、民航、石油等垄断行业、参与公用事业和基础设施的投资，在加强立法、严格监管、有效防范金融风险的前提下，允许非公有资本进入金融服务业，和按规定参与军工科研生产任务的竞争以及军工企业的改组改制等。
文件发布一年以来，人们对“36条”的执行情况，反映最大的也是市场准入的问题。意见集中在两个方面，一是“非禁既入”原则只是停留在口头上，二是“垄断打不破”。但是，为什么有些行业的进入这么不容易？
我认为，首先要对这些领域开放准入的情况有个客观的评价，第二应该对各行业的技术经济情况进行具体分析，为什么不容易进入，第三，需要弄清楚，不同的领域和行业，在我国当前的情况下，应该开放到什么程度。仅仅一般呼吁“准许民营经济进入垄断领域”是不够的。
近年来，在一些公共服务领域的放开准入，已经有了相当的进展。例如，在城市基础设施的投资经营领域（道路、上下水管线，绿地），传统的经营模式都是由政府的专业部门主管、投资和管理，因为它是公益设施，又是网络型的基础设施，具有自然垄断性，必须由政府向全体市民收费以维持公共设施系统的运转，属于非竞争领域。当前，一些城市的部分公共设施投资领域如非网络的、有资金回流的公共设施，像污水处理厂和垃圾焚烧厂，向社会招标，由政府授权特许经营，就是很好的尝试。在城市基础设施的建设、投资、经营的领域在某些部分，可以放开让民间企业竞争进入，有助于提高效率、节约成本，也让私人资本有利可图。
又如，国防军工体系中某些部分的研发和生产，早已试行向社会招标，引入竞争机制。如机械加工和电子信息产业中，民口（包括国有和民营）的相当一批企业和大学、研究院所，以不同的形式进入了军工的投标，参加了国防建设，效果很好。
关于不同的领域应该开放到什么程度，是需要认真讨论的。
36条指出，凡是法律法规没有禁止的领域就可以向私人资本放开，这是个原则性的规定。实际上，我国并没有关于行业准入范围的一般规定，“反垄断法”还没有出台，所谓“竞争性行业”或“非竞争性行业”也是一般的说法。所以行业准入问题，必须对特定行业进行具体研究，才可能有操作性。
垄断行业是最受关注的问题。实际上一般理解的垄断行业是一个笼统的概念。不同的行业的运行，有其技术特点，有客观的门坎。另外，对部分带有很强网络性质的行业，必须分析其中哪些是可竞争的部分，引进竞争后的效应如何，其他国家的经验和我国的条件等等。在此基础上制定有针对性的法规，才可能引进竞争，并实现公平的健康的竞争。
比方说民航。一般认为民航是垄断行业，但确切地说，这是寡头竞争型行业。其中空域管制是政府责任和国家主权；机场管理是公共服务领域，很多情况下无利可图。至于空中客货运输服务，30年前，所有国家的民航公司都是国家垄断的，上世纪70-80年代，欧美开始放开民航运输领域的竞争，一时形成私人投资民航的热潮。美国刚放开民航运输时，很快出现七八十家民航公司，但很快就发现，多数企业由于规模过小，无法维持。经过淘汰合并，最后形成十几家全国性的干线航空公司，以及一些地方性飞支线的小公司，在细分的市场中各司其责。
中国民航早在80年代就打破了由中国民航一统天下的政企不分的垄断制度，实行航管、机场、后勤、运输分开，形成了六家国有大航空公司（北方、国际、东方、南方、西南、西北），各地方又陆续成立了若干小规模航空公司。后来发现，在我国容量相对小的民航市场中，航空公司过多还是不利于管理和竞争，经过整合后剩下了三大国家级的航空公司。地方航空公司也在逐步整合。
民航是资金门坎高、专业性强的行业、对安全性要求又非常高。实际上这是一个微利行业，在当前油价上涨的情况下，利润更不会很高。根据前几年的数据，平均客座率如不能达到65%就会亏损。
再比方说石油。石油分为石油开采和炼油两部分，石化工业早就开放了。人们说“石油垄断”主要指石油开采，特别是油价持续上升，利润高，“准入”的呼声也高。问题在于，石油是关系国计民生的、不可再生的宝贵资源。而且，石油开采的前期工作所费成本巨大，要进行大量的地质勘探研究工作，分析油气藏的分布情况并规划生产布局，包括钻井、采油、储运、地下油气藏的充分开采，牵涉复杂的技术问题。而且这个工作必须不断进行下去，才能保持有效益的工业开采。对一个特定地域，油藏的专有知识必然是排他性的，这就是对该地域开采权的排他性的根据。这也牵涉到知识产权的问题。
石油矿藏对任何国家来说都是战略性的。在石油开采领域，是不是可以准许私人资本进入？允许到多大程度？根据不是书本理论，而在于国家的战略目标，国家要根据本国实际情况而定。美欧准许私人公司拥有油田，但必须置于国家的控制之下。许多阿拉伯国家拥有世界上最富有的石油资源，但对石油工业实行国家垄断。俄罗斯在“休克疗法”时期曾将93%的油田卖给私人，但很快就发现私人资本进入石油能源工业后，带来的不是竞争，而是新兴财阀即“寡头”们的垄断，他们富可敌国，甚至到了可以操纵政局的地步。这种局面，对行业和对国家的整体利益，都不是好事。让私人垄断代替国家垄断，使国家有限的战略性资源变成了为少数人服务的工具，让极少数人获得暴利，而国家缺乏为全社会服务的资金。所以带有战略意义的矿藏资源是不应该由少数人控制的。而且由于这类工业的竞争力更多依赖于技术进步的推动，私人企业未必比国有企业更能有效的提高生产率。
关于自然垄断行业。铁路和电力行业都是在网络上运行的系统，铁路网和电力网都是具有严格技术规范的物理网，这就是“自然垄断”行业的物理基础。
上世纪80年代开始，欧美各国对铁路、电力这样的垄断行业进行了改革，引进竞争。电力改革，除电力网由国家保持垄断经营外，发电、配电这两端可以向私人资本开放。我国发电行业放开竞争后，曾出现了许多问题，正在不断探索改进。
西欧各国的铁路改革，铁路运输向私人放开，但铁路网仍保留国家经营。惟一的例外是英国从90年代开始，把国家的铁路网也私有化了。其后果是，由于私人经营更看重短期利润，疏于对铁路的长期投资和技术改造，不太关心运输安全问题，管理能力也跟不上，结果在私有化后的七八年中，出现多起重大交通事故，列车出轨相撞，造成严重人员伤亡。经过充分调研后，社会得到共识，像铁路这种带有公益性的网络系统是不能让私人控制的。其根据是，国有企业不能仅追求短期效益，必须兼顾安全、正点等公益性目标，必须更重视采用新技术。于是英国政府收回了私人经营的铁路网，交给国有企业管理经营。
再比如国防军工领域。这是包含多种高技术制造业的集合，它的准入困难主要不在于技术门坎，而在于其产品服务对象。所有国家的军工产业的核心部分都是国家战略，其技术发展和军事采购计划一般都是国家机密。
但是，这组行业有一个重要特点，就是技术的军民通用性。严格划分外围军工企业和民用企业的界限是不合理的。比方说特殊钢厂，既可以生产战车和舰艇用材，也可以生产钻井设备、石油管道，锅炉用材。在条件允许的情况下，军工企业应该参加民用市场的竞争，同时也应该准许民用企业参加军品订货的竞争。但同时我们也要注意到，中国还是一个技术相对落后的国家，企业的整体竞争力不如发达国家的企业。面对强大的外国竞争对手，如果没有一定的国家支持和保护，我们的民营企业也可能被外资企业挤出市场，甚至被吞并，这就对国防建设带来潜在的威胁。
民营企业参加军品研发生产，必须符合军品技术标准。企业的技术能力和设施必须具备相应的资质，产品的品质必须符合适应战场条件的特殊技术要求。这就是参加竞争的起码资格。另外，让民间企业更多参加军品招标，还必须遵守国家的保密管理法规。之所以要保留很大一部分国有军工制造企业，一个重要根据就是国家可以保持控制。私人企业参加军品市场如何履行保密义务，严格遵守保密条例，是一个有待研究完善的问题。
最后，在竞争的环境下，很多企业确实有很好的技术和产品，但由于竞争环境非常激烈，企业的生存面临很大不确定性，特别是电子信息行业更是如此。如果企业没有起码的规模和较好的市场信誉，就无法保证稳定的供货关系，和必不可少的保障服务。这都是必须研究解决的非常实际的问题，所以，尽管当前有关法律法规还不完备。但也不是一句“非禁即入”就能解决问题的。
关于放开金融服务，实际上我们正处于总结经验教训、提高风险管理能力的阶段。90年代我们曾经尝试放开地方金融机构的准入，一是发展地方股份制商业银行，二是发展城市信用社。但在一些地区，城市信用社中的相当一部分经营不善，出现大量坏账，严重亏损，储户资金打了水漂，成为社会不稳定因素，国家只得拿出大笔资金进行善后处理。金融改革的实践要求，必须完善相关法律法规，制定严格的准入规则、监管规则和风险控制办法，然后才能逐步让符合条件的民间金融组织进入这一领域。
总之，要“破除垄断”必须对特定行业的技术经济和行业运行特点的细致分析，这是引进竞争、提高效益，规避风险的前提。
由以上分析可知，一般所谓“垄断行业”，可分为稀缺战略资源类（如石油），国家战略行业类（如民航）、网络类（铁路、电力、电信），和战略性垄断类（如军工）。
笔者认为，在我国当前情况下，对国家战略有重大意义的行业可有限的开放竞争，以激励全行业提高效率，主体部分还要国家保持控制。网络型行业中的物理网部分带有自然垄断性质，实践证明自然垄断的设施让私人经营，效果不一定比国营企业效果好。
中外经验说明，带有垄断性质的资源或资产（设施），国家垄断固然会有低效和收入不均（行业内享受垄断利润），但这类领域的垄断很难打破，尽管各国都做过很多尝试，但改革的结果，在多数情况下，不是用竞争代替垄断，而是用私人垄断代替国家垄断。这样效率不一定提高，公平反受损害。所以，在这个领域，改革的方向应该是加强国家监管和社会监督，并对垄断利润收税（垄断地租）。
2006.05.09
作者单位，国家发改委经济体制与管理研究所