新农村建设的重点与土地私有化的理论逻辑

——缓解三农问题的道路之辨1

温铁军*

    摘要：若依照西方的私有化+市场化教条解决中国三农问题，结果必然是耕者无其田的社会动乱和城市贫民窟化，如印度、菲律宾等国。而若能借鉴同为东亚小农经济的日、韩、中国台湾地区与工业化、城市化同步的现代多功能农业的经验，并传承上世纪80年代中国“离土不离乡”、“进厂不进城”的和谐社会模式，推行体现普惠制服务的弱势小农的合作化，新农村建设——综合性的合作经济和乡村自治——定将成为中国三农发展道路之本。

一、三农问题的普遍意义2

    三农问题不是中国的个别现象，而是全球发展中国家普遍、长期存在的困局。对此，西方的严肃学者似乎都不像我们国内的追随者般，认为他们的理论能够针对性地解决问题。
    我自上世纪90年代中期开始提出三农问题，之所以很难被长期从事微观产业研究的学术界和政策界接受，就在于强调了以三农问题讨论取代90 年代初期在政策界才刚刚兴起的显然有照搬西方趋向的“农业问题”讨论：不仅中国，包括日本、韩国等国家在内的整个东亚，甚至整个第三世界，本来就没有西方主流意识形态中的孤立存在的农业问题。我们这种世界农业人口最多的发展中大国需要考虑的其实主要是农民生计、农村可持续发展和农业稳定这“三农问题”。
    近年来主流理论界虽然内里仍然不屑，但表面不得不顺势而为地参与讨论三农问题，却难以避免地继续拿西方农业产业化经验推导而成的理论逻辑，来套用于国情不同的本土问题。如此这般，虽无可厚非，但需要善意提醒的是：在加快工业化必然导致生产力诸要素大幅度净流出的进程中、由多种复杂因素形成的三农困境，期期不可指靠某个外部引入的激进理论或政策短期内就能够迎刃而解。

二、自我反思：当年我们提出土地私有化的局限性

    长期以来，我对于一些人受制于照搬的西方话语的主流理论体系羁绊，对在发展中国家具有普遍意义的三农问题要么虚与委蛇、要么过于激进的情况，既不提出批评，也不参与争论。因为人们对复杂问题的认识，本来就是一个渐进的、主观见之于客观的过程。
    应该看到，我们在80年代也更热衷依据主流西方理论构建的逻辑讨论问题，曾经于1988年明确提出中国农村土地问题研究遵循的逻辑就是“产权、流转、规模”——从我们当年的认识水平出发，那是有很好的内在自洽性的——只要全面实行土地私有化，就会有利于土地买卖、自由流转，那就一方面使农业有可能出现规模经营，足以参与国际竞争获取规模收益；另一方面，多余的农业劳动力和农村人口自然会被城市化吸纳。可见，只要以土地私有化为前提，就必然导向市场自由化和经济全球化等，也就可以在迅速、有效地实现工业化和城市化的同时实现农业现代化。既然西方发达国家给出的经验和依据这种经验构建的理论就是如此，那么只要如法炮制，我们也可以跨入发达国家行列。于是，我们在80年代提出的这种理论，迅速成为学界的新教条，甚至主流社会的共识。
    然而，我在后来的更为广泛的国内外调查和发展中国家比较研究中提高了认识水平，发现到我们20年前提出的这种从私有化必达自由化的逻辑看上去完整，实则似是而非。

三、历史经验：土地规模经济是依据西方特殊经验的理论逻辑

    事实胜于雄辩，历史经验强过主观构建的理论逻辑。这种依据个别西方国家的经验主观构建的逻辑尽管有解释力，但其不足之处就在于缺乏发展中国家和东亚国家的经验依据，无论在漫长历史进程中，还是在具体的现实变化中，都很难找到支持这个逻辑的客观经验。
    即使在西方发达国家中的那些老欧洲宗主国，比如英国，以及没有条件转移出人口的工业化国家如日本，客观上都没有实现农业规模经济，都不支持这个主观构建的理论逻辑。
    在由传统农业社会向近现代工业化和城市化转型的过程中，宗主国将自己的剩余人口（即工业化成本）大规模转移出去，将殖民地和半殖民地的资源掠为己有，在这样的客观过程之中，对内缓解了人口与土地及资源之间的矛盾，缓解了工业化和城市化与生俱来的社会转型压力。而那些主要由欧洲移民新建的殖民国家，因其大规模屠杀当地土著人口，独占了广阔的土地和资源，内部矛盾也就比仍然主要由土著人口构成的国家（如中国和印度）相对缓和得多。正是在殖民化的几百年里，西方工业化的制度成本从内部转移到外部，资源则从外部转移到内部，凭此，这些老欧洲国家才避免了目前中国以及第三世界国家所长期存在的三农问题。
    “放眼全球”，则可以看到，即使是发达国家，能够有条件产生农业规模经济规模收益的也仅仅只有不超过10个的大农场国家（美洲五个：加美墨巴阿；澳洲一个），他们几乎全部是在殖民化进程之中大规模杀戮当地土著、开疆拓土的产物。除此之外，欧洲其他发达国家虽然市场化了几百年，却都没有实现美国式教科书中才有的“农业规模经营”——老欧洲至今还是小农场，三分之二的经营者还是兼业化的；日韩以及中国台湾地区迄今依旧是小农经济。即使是美国，其农业也没有完全按照自由市场的教条化理论运作。美国农业的政府补贴，其实比任何一个发展中国家都要多很多。
    可见，西方发达国家得以顺利实现（请注意这里突出的是“顺利”）工业化、城市化和农业规模化产业化经营的前提，就是殖民主义和帝国主义。离开西方中心主义派生的这两个历史现象，西方模式的现代化就无从谈起。中国人照搬过来的产权私有化与市场自由化的西方理论逻辑之于中国三农问题的似是而非，也正在于国人对其形成的历史条件的视而不见。

四、国际视角：发展中国家照搬西方的教训3

    在那些继承殖民当局制度遗产，践行私有化+市场化教条的发展中国家，目前尚找不到农业现代化规模经济成功解决本土问题的范例。而相对获得成功者，恰恰正是不遵循这一教条的结果。
    不论是印度、孟加拉、泰国、菲律宾还是墨西哥、巴西，等等，发展中的人口大国面临的共同困境，就是在工业化进程中无法获得外部积累和向外部转移成本，只能从内部、主要是农业获得积累，只能在内部消化制度成本。处在这种困境中，如果任由土地私有化和自由买卖，那么结果非但不是快速低成本地实现工业化和农业现代化，反而是：一方面农村凋敝，小农破产，无地则反；另一方面，农民涌进城市而难以就业，实现的不是城市化而是城市贫民窟化。践行私有化+市场化教条的结果，无一不是城乡二元分化，贫富两极分化，农村出现游击战，城市贫民窟盗匪横行，黑帮泛滥，甚至走向恐怖主义，等等。
    印度与中国同属全球最大的发展中国家，不过其耕地占比和人均土地都多于中国，农业自然条件优于中国。土地私有化和市场化的自由流转，在给印度带来维持地主和种植园主土地所有制条件下三分之一农民无地问题的同时，出现的主要是农村游击队和城市贫民窟。
    菲律宾先后是西班牙和美国的殖民地——那些认为中国要现代化必须先当300年殖民地者对此应该羡慕不已，盲目接受殖民当局遗留的制度遗产，结果就是农村游击队，城里游民群集垃圾山，外加输出“菲佣”成为国家名片。
    完全实行土地私有化，即使土地资源丰富，实现了规模经营，如果缺乏对外转移工业化制度成本这一条件，那么三农问题也会依旧存在。
    为了实现耕者有其田，早在100年前，因西方人推进殖民化造成土著人口大幅度减少而土地资源相对丰富的墨西哥就爆发了革命，之后又进行了激进的卡德纳斯改革。上世纪90年代以来的资本全球化和北美自由贸易区加快了墨西哥重新开启土地私有化和市场化集中的进程，结果是众所周知的社会反抗——恰帕斯州出现了游击队蒙面军。
    巴西自然条件之优越，不仅远非中国可比，就是比墨西哥也要好很多倍。巴西城市化率82%，人均国民收入一度曾接近8000美元，是中国2020年要达到目标的两倍多。可巴西照样有全国性的饥饿和大规模的“无地农民运动”，而且每一个大城市周围都有好几个百万人集聚的大型贫民窟！
    一步登天、一蹴而就、一劳永逸，除了是缺乏国际视角的主观的一厢情愿外，什么也不是。令人不解的是，因照搬私有化+市场化教条而失败的经验比比皆是，却始终得不到主流社会的重视。
    二战之后，在东亚实现了农业现代化和城市化的是日本、韩国以及中国台湾地区。原因除了适逢战后黄金年代和因冷战需要而得到美国的扶持之外，恰恰在于没有简单化地照搬私有化+市场化的教条，而是长期推行著名的“日韩台模式”——小农经济基础之上的综合性合作社体系，为了依靠小农合作的力量稳定农村而坚决阻止任何形式的外部资本介入农业和涉农领域，以合作社在涉农领域的收益来弥补弱势小农在农业生产领域的不足。
    同样令人不解的是，这种情况和地域都与中国相近的成功经验，也始终得不到主流的重视。

五、中国经验：农民的两个“自由”与新农村建设的核心任务

    中国的工业化和城市化始终没有伴随着大规模的贫民窟化，全球发展中大国仅此一例。
    鉴于中国人地关系高度紧张，目前这种按人口平均分配、按户占有的农村土地制度，主要还是为了向农民提供维持生存的基本保障。经济规模原子化的中国农民的生存现状是：只有同时靠进城务工和在乡务农，才能超越温饱维持较正常的生活水平。这同仅拥有其中一项即可维持正常生活者相比是不足，但与仅拥有一项却又不能维持正常生活者相比，则是特殊的制度优势。因此，农民不仅需要自由地进城务工经商，也需要自由地返乡务农谋生。
    进入与退出的两个自由的共存，才会使弱势农民进退自如。
    一旦允许土地私有化和自由买卖，那么一方面，经营农业无利可图的小农会在资本的强势介入和侵害下大批失去土地，不管是表面自愿交易还是强势集团所迫；另一方面，丧失农村根基后，农民又无法在城市完全立足。最终结果可能是城市贫民窟化与农村社会冲突的加剧，其程度将远比其他发展中国家严重，社会动荡将不可避免，中华民族遭到的危害将不堪想象。
    因此我一再强调，目前中国农村形成的这种基本制度，的确是经过长期实践检验的、总体上符合中国国情的制度。中国的三农问题尽管深受世人诟病，但与其他发展中国家相比而言，还是比较轻的。决策者倘若没条件或者不愿意在农业外部的宏观环境上作重大政策调整，就应该继续坚持农村基本经济制度，不要轻易改变。
    因此，既然发展中国家都有三农问题，也没有任何采用短期的、激进的手段解决问题的成功先例，那么要解决中国的三农问题，就应该立足现行基本制度，走长期的、改良的、新农村建设的道路。
    新农村建设的经济核心内容，是大力推动农民的合作化来提高农业的组织化程度。这方面日韩及中国台湾的经验可资借鉴。既然提倡向发达国家学习，为什么不提倡向周边发达国家的农业合作经济学习呢？
    以合作经济为基础，组织综合性的农民协会，以此实现乡村自治。一方面节省了高昂的国家管理成本；另一方面有助于依靠农民群众来解决目前体制下许多难以解决的问题。
    新农村建设实践中的最大障碍，并非来自于常被看作“一盘散沙”或者“一麻袋土豆”的农民，而是来自依然拘泥于非科学发展观、坚持以资本和GDP为本的地方政府。这充分折射出中国长期以来就难以协调的中央与地方、中央与部门的关系。
    中国制定了全球最严格的保护耕地的制度，可惜，中央政府的保护意愿虽然十分强烈，但保护能力却很弱。中央政府和地方政府、农民以及资本之间，难以达成多重博弈，致使耕地保护常常流于形式。成立综合性农民协会，组织起来的农民在与政府和资本的博弈中就拥有了谈判能力和谈判地位，从而能够保护自己，自己决定农村、农业和农民自己的命运。
    新农村建设的成功和农村的长期稳定发展，将会有力地促进地方工业化和农村城镇化的发展。大量廉价优质剩余劳动力的存在，使中国出口导向型经济取得了巨大成就。不过，八亿条裤子换一架飞机的路子，现在已经走到头了。中国经济必须从出口导向，转型到内需拉动为主，这就要求从追求内部积累向扩大内部需求转型。据此，八亿农民的需求岂容继续低估，可见，解决三农问题就是解决内需问题，解决内需问题就是解决中国的发展问题。
    其实中国并非没有内需导向的成功经验，这就是上世纪80年代乡镇企业的成就。“离土不离乡”、“进厂不进城”等经验，值得我们在目前更高的基础上加以总结借鉴。

六、当前问题：化解征地冲突的核心是节制资本

    经济高速发展，必然要求大量土地“农转非”，以供城乡建设使用；比如高速公路、开发区、房屋开发建设，等等。在“农转非”过程中，围绕对农民的补偿，地方政府和开发商常常与农民产生分歧，往往对农民利益造成严重侵害。
    主张土地私有化者，往往借“圈地运动”引发的矛盾冲突来推介自己的主张，认为只有实行土地私有化和自由买卖，才能保障农民的权利，使土地增值的利益留给农民。而我们90年代以来的很多试验都证明，只要实现土地所有权与使用权的“同权同利”——在所有权方面承认政府与村社集体同权，在使用权方面承认开发商与农户同利——就可以使农民与村社的利益得到合理的维护。只不过，这些90年代以来强调了10年的试验经验，由于没有为资本鼓与呼，而遭主流忽视。
    在目前条件下，在禁止土地私有化和自由买卖的条件下，资本必须借助权力的配合，才能达到“圈地”的目的。如果实现私有化和市场化，那么，终结的不是“圈地”，因为权力可以直接转化为资本，继续不受制约地以市场的名义进行的“圈地”，这种做法对农民的损害将更彻底更严重。
    因此，中国人不仅应该约束权力，还要温故而知新地理解孙中山提出的“节制资本”（难道我们今天还不如100年前的孙中山？）的重要性。不可以借约束权力之名，行放纵资本之实。
    保护农民，主要靠的是农民自己——让农民依靠综合性的合作经济和农会来保护自己的权益，而不是依靠分散的弱势小农户直接与资本交易。

（责任编辑：杜建国）

* 温铁军，中国人民大学农村与农业发展学院院长、教授、博导。著有《中国农村基本经济制度研究——三农问题的世纪反思》、《解构现代化》、《我们到底要什么》等。

1 本文研究与写作受到中国人民大学“985工程”二期建设项目“中国农村发展研究哲学社会科学创新基地”项目、国家社会科学基金重点项目“新农村建设的目标、重点和政策建议”（项目编号06AJY003）和国家社科基金重大项目“完善社会管理与维护社会稳定机制研究——农村对抗性冲突及其化解机制研究”（项目编号07&ZD048）的资助。

2 我们在最近的文章中，进一步归纳三农问题为：农民权益、农村治理和农业可持续问题。

3 发展中国家的农业规模经济案例研究表明，依靠土地规模经营实现的农业现代化对于追求资本利润的投资人而言，是有可能获得规模收益的；但是，农业作为国家的战略产业本身所具有的粮食安全、生态环保和农民生计、社会保障等多种重要内涵，都被以个人利益最大化为目标的投资人舍弃了。这是发展中国家农业政策大多不成功的主要教训。

《绿叶》2008年第11期