“三三制”民主：社会主义协商民主制度的雏形

郇  雷

摘要：依据政权建设的“三三制”原则作为指导，中国共产党领导的抗日根据地在参议会与政府选举以及政策制定与实施中充分体现了党派协商、政党与社会协商的民主实践内容。“三三制”政权反映了中国共产党在特定时期关于建设新民主主义共和国的政治设想和现代革命的民主诉求，也是中国共产党推行协商民主建设的萌芽与雏形。

早在“局部执政”时期，中国共产党就开始探索符合中国国情的民主政治道路。作为一种独具特色的政权组织形式，中国共产党所领导的“三三制”政权既具有统战属性，又具有明显的民主属性。“三三制”政权不管是从政权性质、阶级基础、组织形式，还是从政策过程与运作机制上都蕴含丰富的协商民主价值成分。因此，对于“三三制”政权的研究必须要关注到民主政治的维度，只有这样才能更加深刻认识“三三制”政权作为一项民主遗产的重要意义。

一、现代革命政党的民主动议

在中国共产党领导的革命根据地，为什么要建立“三三制”政权？“三三制”政权的推行不仅是处于民族主义的革命阶级联合抗日的需要，也突出反映了中国共产党对于中国民主政治发展的阶段性理解与思考。也就是说，“三三制”政权是民族主义与民主主义理念相结合的实践产物。

新文化运动之后，民主被中国知识界以及进步政治力量逐渐接受为一种实现救亡图存、改造社会的政治方案。中国共产党人很早就接受现代政治的民主价值，并将其视为与旧时代的专制政治相区分的重要标志。延安时期，毛泽东告诫全党要重视发展民主政治的重要性，民主政治是整个世界的发展趋势，“谁能违拗这个方向呢？历史的巨轮是拖不回来的”。

然而，关于在未来中国建立何种性质的国家政权以及实行什么样的民主制度，中国共产党有着不同于其他政治力量的政治主张。事实上，我们党关于民主政治的价值理念并不是一成不变的，而是随着阶级关系的变动和阶级力量的充足予以适时调整。1935年，中国共产党召开瓦窑堡会议，分析华北事变以来国内阶级关系的新变化，意识到民族革命将取代国内战争成为当时中国的主要矛盾。为此，中国共产党提出了建立抗日民族统一战线的政治主张，并且提出了“苏维埃人民共和国”的民主建国思路。“人民共和国的政府以工农为主体，同时容纳其他反帝国主义反封建势力的阶级。”“人民共和国”的新提法意味着政权阶级基础不仅仅是工农阶级，而且包括那些抗日的阶级、阶层与党派。这表明，中国共产党已经根据民族革命的需要开始调整其国家政权层面上的民主建设思路。这就突破了中国共产党在国内战争时期关于“苏维埃工农共和国”的建国设想。但是，这一时期，“苏维埃人民共和国并不是一个深思熟虑、考虑周全的建国方案”，它具有“鲜明的政治功利性”，而且“中国共产党对于人民共和国多有基本政策的规定、调整却少有制度的设计、安排”。

“卢沟桥事变”后，民族战争的压力空前提高。毛泽东更加明确地意识到，为了民族战争的胜利必须集聚全民族的共同力量，以全部智慧共同予以抗战抵制。为此，必须以民主政治的方式确保抗日统一战线的实施。1937年5月，毛泽东就向党内外说明：“中国真正的坚实的抗日民族统一战线的建立及其任务的完成，没有民主是不行的。”抗日民族统一战线以全国范围内的阶级间、政党间民主政治为前提。“民主政治的问题，应当快点解决，才能加强政治上的抵抗力，才能准备军事力量。”抗日民族统一战线的民主政治必然要求进一步扩大原有的阶级基础，基于这种认识，中国共产党的民主建政思想从“人民共和国”主张转向“民主共和国”。从性质上看，“民主共和国”是具有资产阶级民主主义性质的国家，而不是无产阶级工农专政的国家，但它不同于一般的资产阶级共和国，不是国民党专政下的民主国家，而是体现各党派各阶级合作的具有联盟性质的民主国家。这个民主国家的核心在于打破国民党一党专政、体现党派协商与合作的价值，并可以创造条件向新民主主义政治继而向社会主义民主政治过渡。革命的三民主义才能为各阶级的民主联合和民主协商提供价值基础，也是各党派为应对抗战紧急任务而实行团结合作的前提。这是因为，如毛泽东所言：“陕甘宁边区所实行的革命的三民主义。我们对于任何一个实际问题的解决，都没有超过革命的三民主义的范围。就目前来说，革命的三民主义中的民族主义，就是要打倒日本帝国主义；其民权主义和民生主义，就是要为全国一切抗日的人民谋利益，而不是只为一部分人谋利益……共产党提出的使各界人民都有说话机会、都有事做、都有饭吃的政策，是真正的革命三民主义的政策。”毛泽东还结合抗战形势，谈到三民主义之间的内在逻辑，“抗战一定要有民权主义与民生主义。孙中山先生的三民主义——民族、民权、民生是互相配合的。没有民权主义、民生主义，就不能实现民族主义，抗战就不会胜利。边区的进步主要表现在民主，而这民主又是苏维埃在现阶段的发展物，现在各阶级、工农商学兵各界都可以参加参议会。”在抗日统一战线语境下，孙中山先生所倡导的民权主义被适时构建为各党派各阶级平等地民主协商与参与政府的权利，而这种民主权利的目的旨在于达成抗战胜利的结果。从这里可以看出，中国共产党从全民族大局出发，审时度势，根据变化需要调整本党民主建政思想，体现了一个以追求民族国家独立与成长为现代化取向的革命政党的民主诉求。

二、国共两党民主话语权斗争

中国共产党的民主诉求内在地结合于其革命主张与军事斗争之中。由于国共第二次合作的达成，共产党在抗日根据地的“局部执政”不仅合法化，而且具有全国性示范意义。在这种情况下，国共两党之间的竞争除了军事层面之外，还包括执政层面。此时，争夺民主政治话语权就成为一个关系到政党民心向背与执政合法性的关键性问题。

迫于抗战压力，国民党政府在全面抗战初期就向全国申明了实行民主政治的承诺。1938年3月，国民党临时全国代表大会通过《中国国民党抗战建国纲领》，其中承诺要“组织国民参政机关”、“实行以县为单位，改善并健全民众之自卫组织”、“加速完成地方自治条件”、“改善各级政治机构，使之简单化、合理化，并增高行政效率”、“严惩贪官污吏，并没收其财产”。4月7日，国民党五届四中全会根据临时全国代表大会的倡议，通过《国民参政会组织条例》。客观地讲，国民参政会在一定程度上突破了国民党“五五宪草”所规定的党国同体、一党专制的界限，反映了资产阶级和小资产阶级民主派要求政治参与的愿望，因此被冀许为“民主的楼梯”、“民主政治的摇篮”。但是，国民参议会名义上虽为民意机关，在具体组织实施过程中却设置了诸多限制性因素，如国统区的公民大众被排斥在参政会之外、没有政治党派“参政”的明文规定，共产党和中间党派的参政员名额被列入“文化团体”、“经济团体”之中。国民参政会的组织方式、人员构成、领导机构设置完全以国民党意志行事，国民参与会组织及其领导权亦尽在国民党控制之下。共产党、中间党派及其他无党派爱国民主人士在参议会中人数无几，点缀而已。蒋介石在1941年3月国民参议会第二届第一次会议上公然说：“在参议会之内，只有民国的立场，没有党派的立场。”由此可见，国民党政府并无实行民主政治的真心诚意，反而玩弄“民主骗局”掩盖其独裁统治的实质。

为争取民主权利，抵制国民党独裁统治，由民主人士组织起来的民主宪政运动在全国范围内进入高潮。民主人士认为“民族解放的抗战，必须以民众的意志为基础，必须以民族的力量为后盾……倘若没有相当的民意机关的设立，民主就等于空喊。”这种具有民主性质的政府和民意机关“不应当是政府的一种附属品或咨询机关”，而“应当是一个实际工作的机关”，“有代表人们向政府贡献意见或协商国事的权力”，代表的产生“由各党派、各团体或各地域的民众自动推选”。从1939年10月开始，由张澜、沈钧儒等人发起的宪政座谈会连续召开了八次，共产党代表董必武、秦邦宪出席座谈会，代表中共申明了共产党要求民主政治的主张，得到了各阶层、各党派、各团体人民人士的积极认同。为支持国统区民主宪政运动，毛泽东、吴玉章等在延安发起成立延安各界宪政促进会。在成立大会的演说中，毛泽东揭露了国民党所谓实施民主宪政的骗局，并阐发了中国共产党对于抗战形势下民主政治发展的看法，他讲道：“抗日，大家赞成，这件事已经做了，问题只在于坚持。但是，还有一件事，叫做民主，这件事现在还没有做。这两件事，是目前中国的头等大事。中国缺少的东西固然很多，但主要是缺了两件东西：一件是独立，一件是民主”，而“宪政是什么呢？就是民主的政治”，“就是几个革命阶级联合起来对于汉奸反对派的民主专政”。在反对国民党独裁统治方面，中国共产党与各民主党派结成统一战线，这就为中国共产党所提出的民主共和国方案提供了政治基础。

然而，中国共产党提出的民主共和国方案却遭到蒋介石和国民党当局的否决。在蒋介石看来，民主与建国是绝然对立的，“现在说民主的人实实在在都是共产党，共产党要拿民主来打击我们……民主起来，我们还建国么？”忌惮于共产党力量的发展，国民党不仅在军事上遏制共产党，制造“皖南事变”等反共行为，而且积极压制全国范围内的民主宪政运动，使得国民党谋求一党独裁的本质昭然若揭。在这种情况下，中国共产党认为，民主共和国的实现只有一条途径，也就是在共产党领导的根据地实行真正的民主共和制度，并以此作为未来国家建设的雏形。由于根据地的实质独立性，共产党可以按照本党意志实行本党所主张的民主建国道路。因此，刘少奇在《论抗日民主政权》中讲道：“在中国，民主共和国的具体的建设道路，可能是由地方到中央到全国”。从这个意义上讲，要“争取实现全国的民主共和制”，根据地必须要“成为实现民主共和制度的模范的区域。”这里包括两层含义：一是由于国民党当局的反对，民主共和国方案只能走从地方（根据地）到全国发展的道路，所以根据地的民主政治也是未来国家的政治形态，它必须突破以“工农阶级为主体”的“苏维埃模式”，而体现革命阶级联合的特征；二是国民党对民主共和国方案的排斥使得国民党站到了各革命阶级联合专政的对立面，也就表明资产阶级无法容纳和担纲民主共和国理念，此时民主共和国方案虽然还是属于资产阶级民主主义的范围，但它的发展方向是社会主义的。这种新型民主共和方案被毛泽东概括为新民主主义政治。毛泽东指出，这种民主共和国的“新”，一指它“是一个工农小资产阶级和资产阶级联盟的国家”或日“各革命阶级的联盟”，二指它离不开无产阶级及其政党的政治领导，三指它的发展前途有转变到社会主义方向的可能。在《新民主主义论》中，毛泽东将新民主主义政治概括为两个核心问题：一是国体－－各革命阶级联合专政；二是政体－－民主集中制。新民主主义国家作为一种过渡的国家形式，既不同于资产阶级专政的共和国，又不同于无产阶级专政的共和国，它是一种具有民主主义性质的新式共和国。在这种情况下，根据地的政权建设要体现新民主主义的全部要求。为此，毛泽东多次指出：“陕甘宁边区的方向就是全国新民主主义的方向。”“各根据地的模型推广到全国，那时全国就成了新民主主义的共和国。”邓小平在领导晋冀豫边区政权建设时，也强调“三三制”“不仅是今天敌后抗战的最好政权形式，而且是将来新民主主义共和国所应采取的政权形式。”

同样重要的是，在关于未来国家形态的话语权竞争中，共产党提出的新民主主义的民主共和国设想赢得了中间阶层的广泛认可，共产党与民主人士在民主建国问题上的联盟，实际上形成一种强烈反抗国民党一党专政的洪流，也展现了共产党真心与革命阶级、党派协商共事的民主诚意。

三、“三三制”政权的协商民主内涵

在根据地政权建设过程中，中国共产党创造性发展出了符合新民主主义理念的“三三制”政权形式。关于“三三制”政权的准确表述，毛泽东指出：“为此目的，在政权问题上，我们主张统一战线政权，既不赞成别的党派的一党专政，也不主张共产党的一党专政，而主张各党、各派、各界、各军的联合专政，这即是统一战线政权。共产党在敌人后方消灭敌伪政权建立抗日政权之时，应该采取我党中央决定的‘三三制’，不论政府人员中或民意机关中，共产党只占三分之一，而使其主张抗日民主的党派和无党派人士占三分之二。”1941年5月，根据中央关于“三三制”政权建设的指导精神，《陕甘宁边区施政纲领》正式颁布。至此，“三三制”政权正式被中国共产党确立为党在新民主主义时期的民主理念，并成为中国共产党践行“民主共和国”建国原则与构想的政权结构形式。

“三三制”政权的革命意义在于将自由主义所追求的个体权利平等转化为革命政党所追求的党派与阶级平等。“三三制”政权的施行既是具有现代性诉求的政党民主发展的必然逻辑，也是基于形势变化与政党间话语权争夺的价值选择。那么，“三三制”政权如何体现现代民主政治中的协商原则？在中国语境下，协商民主主要表现为各政治力量就重大政治议程与政策方针进行平等协商对话以达成共识的过程。深植于现代革命土壤中的协商民主必然体现为多党合作与协商治理的特征，而“三三制”政权就为这种多党合作与协商治理提供了制度载体和实践渠道。

“三三制”民主的协商特征首先体现为在行政机关与民意机关选举中吸纳多阶层民主力量参加政权工作。为建立更具广泛性、代表性的政权机关，中国共产党明确要求，“必须严格实行政权组织中的‘三三制’原则，不仅在民意机关中应该如此，即在行政机关也是一样，不仅上级政权机关中应该如此，即在下级政权机关中也是一样。其次，必须实行直接的平等的普遍民选。再次，必须实行民主集中制的政权组织形式。最后，划小行政区域建立单独的行政村组织。”邓小平在指导晋冀豫边区政权建设时，强调：“晋冀豫边区参议会必须由人民直接选举议员组成，不应丝毫草率，致伤民主政治之真实意义”，同时也要注意，“希望边区临时参议会之组织成分，能切合三三制之原则，能真正代表各党各派各阶层之意见。”然而，在“三三制”政权的实际运作中，谢觉哉发现不同根据地落实“三三制”原则的情况差距很大，“概括起来，新的区域，三三制做得好一些，甚至不仅共产党员只够三分之一，有的国民党员当选人数比共产党员还多。乡市三三制又做得比区县级好。老边区则县乡两级很多没做到实际的三三制，有的离得还远。”这就需要共产党根据各边区情况的差异，积极补充、吸纳党外民主人士参与政权机关，这样就必然损害自由平等的民主选举，而强调政党力量的干预，以确保“三三制”比例的真实实现；同时，也要在共产党力量相对薄弱的地区，对参与边区政权机关的党外人士加强政治鉴别，防止新生政权得而复失。从这里可以看出，“三三制”政权的选举具有两大特点：一是实行民选制，赋予选民平等的直接的选举权；二是不追求唯票是举，而是以协商为原则确保各革命阶级在政权机关中的代表性。这就使得在政权的人员分配与比例构成上体现出了民主原则，使革命阶级各方面的利益都可以在“三三制”政权中得到尊重与反映。显然，“三三制”民主的选举是一种党派协商原则指导下的选举，而不拘泥于民主选举的形式。这种政权结构设计，明显保护了非党民主人士的利益，体现了共产党与其他党派、无党派力量的平等协商。在陕甘宁边区，1944年底的统计资料显示，当时参加政权机关的党外人士有3592人，在经济文化领域工作的党外人士有2210人。从这个意义上讲，它为后来的政治协商会议和政党制度的建立奠定了基础。

另外，“三三制”政权的协商民主内涵不仅体现在政权机关的比例构成上，而且要求各革命阶级实质性参与政治过程。需要明确的是，“共产党只有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利”。在重大政策决策过程中，共产党特别强调要通过建立各种工作制度确保党外民主人士的领导人发挥重要作用，防止党外民主人士的参政权流于形式。周恩来指出：“任何一个大党不应以绝对多数去压倒人家，要容纳对方，以自己主张取得胜利。要各方协商，一致协议，取得共同纲领，以作为施政的方针。”为了最大限度地容纳各革命阶级的利益，中国共产党决定实行具有新民主主义特征的温和的社会经济政策，这客观上强化了各革命阶级对共产党领导的民主政权的认同，既体现了共产党与各革命阶级协商共治的真诚，又极大地缓解了根据地的阶级矛盾，为形成团结稳定的后方奠定了基础。