【中国稳健前行】从国际比较看中国政治优势

作者：杨光斌

  编者按 新中国成立70年来，在中国共产党的坚强领导下，我国经济社会发展经历了不平凡的伟大历程，取得了举世瞩目的辉煌成就，“中国号”巨轮乘风破浪，向着民族复兴的伟大目标稳健前行。为充分展现中国特色社会主义制度所带来的政治稳定、经济发展、文化繁荣、社会和谐、生态良好、人民幸福的巨大优势，中央网信办与求是杂志社联合组织策划“中国稳健前行”系列理论文章，邀请思想理论界专家学者进行深入阐述，今日在求是网推出第13篇，敬请关注。

　　内容摘要：国家与国家之间的差异，不是体现在政府形式上，而是体现在治理能力上。而国家治理能力的关键是制度整合力，因此治理能力又与政治制度密不可分。民主集中制是理解中国政治的总钥匙，也是理解“中国奇迹”的政治逻辑。民主集中制的制度和原则保证了中国的制度整合力，这与代议制民主所强化的认同政治以及所造成的政治裂痕，形成了鲜明的对比。在以人民为中心的政治秩序下，中国政治制度中出色的制度整合力和国家治理中优秀的政策执行力，相比较于国际上有些国家的代议制民主和低效治理，其优势已经得到充分证明。

　　理解“中国奇迹”离不开经济的市场化改革，但这绝不是全部答案。说一个国家的强与弱、制度的好与坏、治理的良与劣，都是在国际比较意义上而言。

　　对一般老百姓来说，什么是政治？民生和安全就是最大的政治，能够保障安居乐业的制度就是好政治。那么，中国政治的优势到底何在？或者说，到底如何认识实现了“中国奇迹”的内在政治逻辑？

　　政治道路的差异：政党制度

　　人类的政治秩序是由政治发展道路和政治制度所构成。政治发展道路多种多样，从政治秩序类比来看主要分为“资本秩序”和“民本秩序”。“资本秩序”和“民本秩序”的分叉点在于不同的政党制度。

　　所谓“资本秩序”，就是资本权力主导的政治秩序。在现代国家建设中，市场化必然导致社会结构的分化，有富人阶层、中产阶层和穷人阶层；不但如此，现代国家建构还是自我强化政治认同的过程，即“我是谁”，从而出现多种民族、多元文化上的自我确认。财富和政治认同都有相应的政治诉求，即通过相应的政党组织来表达，这就必然是多党制。基于社会分化和多元化而形成的多党制，穷人有穷人的政党，富人有富人的政党，不同民族有不同民族主义的政党，这在某种意义上就是一种“自发秩序”，或者说是资本主义的政治秩序。人类自发秩序的一种结果就是弱肉强食，多党制通过代议制选举而实现各阶层、各次级共同体的利益，极容易导致寡头政治。2014年，美国普林斯顿大学和西北大学的一项美国政治研究成果用扎实的数据说明，富人利益集团的诉求很容易变成法律和政策，而穷人阶层的诉求则很难变成政策议程。美国前总统卡特在做节目时曾说“美国不再是一个民主国家”。例如美国枪支泛滥导致每年3万左右的人死伤，因此每次民意调查绝大多数的人都主张控枪，但“民意”毫不管用，枪支依然泛滥。

　　模仿发达国家“资本秩序”的很多发展中国家，其政治秩序的建构很容易滑向“强社会秩序”。国家只是众多社会权力组织中的一个，国家权力因受制于各种“地头蛇”诸如强势部落首领、地主、商人集团、军阀等而难以作为，国家能力根本组织不起来。在这样的“强社会秩序”中再搞代议制民主，结果可想而知，选举民主的结果只是强化了固有的社会结构。因此，很多发展中国家，社会制度还停留在部落制或封建制。在这样的社会结构之中搞党争民主，绝不是西式民主理论鼓吹的自由民主，而是部落制民主或封建制民主。

　　所谓“民本秩序”，就是在社会主义条件下建立的以人民为中心、以民为本的政治秩序。在财富分层化和文化多元化的社会，各种群众团体可以有不同渠道的政治诉求表达方式，但其根本利益的代表者只能是坚守以人民为中心的“代表型政党”。中国共产党领导下的多党合作制度，就是“民本秩序”政治。这是一种新型的政党制度，其首先解决了历史上的中国的一盘散沙、国之不国的问题，并且在和“资本秩序”比较中显示出了强大的制度优势。中国共产党领导下的多党合作制度，在政体上坚持民主集中制原则，在公共政策上奉行的是以人民为中心原则，是一种最能实现社会绝大多数人利益的人民民主。民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是用来解决人民要解决的问题的。在中国，通过民主协商解决各类问题，例如大规模地提升居民居住水平、脱贫攻坚工程、在落后地区搞大规模基础设施建设、对口建设计划等等，这些都是实实在在的人民民主。

　　“资本秩序”在许多国家产生系列问题，而中国所走的“民本秩序”保障了以人民为中心的政治理念，避免了“资本秩序”诸多弊端。

　　政治制度的差异：制度整合力

　　比较政治学研究的一个重要发现是，国家与国家之间的差异，不是体现在政府形式上，而是体现在治理能力上。而国家治理能力的关键是制度整合力，因此治理能力又与政治制度密不可分。

　　现代国家与古希腊城邦式国家相比，不但在规模上有质的差别，比如中央与地方关系的出现；而且在国家的最主要要素即人口方面也有质的差别，比如同质化民族变为异质化，民族关系成为政治权力的重大挑战。另外，在权力维度上更是古代社会未曾有过的多元化和复杂化，比如从单纯的一个层次的政治演变为国家－社会关系、中央－地方关系、政治－经济关系以及行政－立法－司法关系。如此这般，如何把多层次、多维度的专业化制度有效地组织起来，是对国家能力或治理能力的严峻挑战。

　　制度整合力的核心就是政体，政体是把一个国家组织起来的根本性制度。目前世界上典型的政体有两种，一种是代议制民主，一种是民主集中制为主要原则的人民代表大会制度。在历史上，以政党竞争为象征的代议制民主有成功的案例，但其成功的前提是社会的同质化条件，即共同的国家认同和政治信念。也有导致政治问题越来越多的失败案例，比如30年代的德国、很多发展中国家，根本原因就是缺乏同质化社会条件或者同质化条件正在流失而导致政治分裂加剧。

　　总体上说，代议制民主是需要条件的，二战之后新兴国家150多个，没有哪个后发国家因为实行了代议制民主而走向发达序列。因为非西方国家面临的首要任务是如何把国家组织起来，以党争为核心的代议制民主，往往令后发国家落后的社会制度更加固化。

　　和很多发展中国家一样，经历西方冲击而出现总体性危机的中国，首先面对的是如何把中国再组织起来的问题。从晚清到民国，许多党派、许多知识分子提供了种类繁多的国家建设方案，最终有效地把破碎的国家重新组织起来的是中国共产党的民主集中制。由“民主基础上的集中，集中指导下的民主”所构成的民主集中制，既是中国历史内生性演化的产物，也是把党和国家领导体制有效地组织起来的政治逻辑。民主集中制既能充分反映广大人民的意愿又有利于形成全体人民的统一意志，既能保证国家机关协调高效运转又有利于集中力量办大事，实现广泛参与和集中领导的统一、社会进步和国家稳定的统一、充满活力和富有效率的统一。这种从历史中而来、在现实中管用的制度，正是中国成功的法宝，其在国家治理的国际比较中优势凸显。民主集中制原则从革命时期的1.0版，到建设时期的2.0版，再到改革开放时期的3.0版，民主与集中之间不断走向平衡，不断完善，已经成为中国国家治理模式的核心要素。

　　民主集中制不但是理解中国党政关系的根本制度，也是理解各种权力关系的关键。在我国，人民代表大会与“一府一委两院”（政府、监察委、法院、检察院）之间的关系，中央与地方关系，都是按照民主集中制原则运行的。在宪法规定之外的事实性权力关系中，比如政府与市场的关系，是国家导航的市场经济与经济发展，政府和市场的作用相得益彰，是一种事实性民主集中制制度。在国家与社会关系中，社会中间组织的设立既有自由的登记制，又有分类控制，比如政治类、法律类、宗教类和民族类的社团需要审批成立，也体现了民主集中制原则。政权组织形式的民主集中制原则，也体现在政治过程之中，那就是“从群众中来，到群众中去”的群众路线，各级党委在从群众中汲取智慧和意见之后进行决策。民主集中制是理解中国政治的总钥匙，也是理解“中国奇迹”的政治逻辑。民主集中制的制度和原则保证了中国的制度整合力，这与代议制民主所强化的认同政治以及所造成的的政治裂痕，形成了鲜明的对比。

　　成也政治制度，败也政治制度。两大制度类型的不同作用告诉我们，“只有扎根本国土壤、汲取充沛养分的制度，才最可靠、也最管用”，“不能想象突然就搬来一座政治制度上的‘飞来峰’”，“照抄照搬他国的政治制度行不通，会水土不服，会画虎不成反类犬，甚至会把国家前途命运葬送掉。”同时，这种不同作用还提示我们需重视政治制度的“决定性作用”。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年的讲话中指出：“一个国家的政治制度决定于这个国家的经济社会基础，同时又反作用于这个国家的经济社会基础，乃至于起到决定性作用。”这个论断指出了国家权力的原理。如果把一个国家比作由若干同心圆构成，从核心到外围依次是政治制度圆、经济制度圆、社会制度圆和历史文化圆，其中最核心的政治制度要素固然要适应作为环境性要素的经济、社会和历史文化，但是最核心的力量怎么可能总是被决定而不起主导作用呢？美国的经济社会制度历经奴隶制的农业资本主义、市场经济的工业资本主义和信息时代的金融资本主义，其政治制度始终没有发生重大变化。相反，那些动辄折腾政治制度的改革却会迅速搞垮一个国家。这就是大历史所告诉我们的政治制度的决定性作用。

　　国家治理的差异：政策执行力

　　观察国家治理能力最直观指标是看一个国家的中央政府是否有决策的权威、是否有将政策变得可执行的权威，以及政策执行者是否有能力去执行权威的决策。因此，权威的政策执行过程事实上包括两个部分：中央权威和有能力的公务员队伍。

　　权威是制度整合力的一种具体体现。现代民主政治讲的是政治的人民性或民主性，因此一些治理理论中的关键要素就是权威。没有权威，一个国家便不可能正常运转；相较于古代社会，复杂性现代社会更需要权威，有了权威，政府、国家才能正常存续。“民治”是农业社会的神话，如果“民治”都能管用，就不需要政府了，而政府的存在本身，就是代表了让人又恨又爱的权威的存在。因此，政治的人民性（民主性）首先不能排斥政治的权威性。权威性直接表现在领导人的决策力上。

　　权威的决策都能得到执行吗？答案是不乐观的。很多国家并非没有战略目标，但就是得不到执行。在很多发展中国家，国家建设中的一项普遍的制度短板就是从中央到地方都缺少训练有素的、怀有职业精神的公务员队伍。发展中国家在所谓的“民主化”转型之后，民主政治似乎很发达，但行政能力却很落后。民主是用来产生权力并分配利益的，比如立法，但立法之后需要人去执行。关键在于，发展中国家的行政体制建制晚于民主制度，而民主选举进一步强化了既有古老的社会结构，未经改造的社会势力在选举中通过恩主庇护政治而变得更加强大，结果便是脆弱的执行机构面对着强大的民意机构和社会势力的双重压力。这就是结构性的执行能力危机。

　　与上述情况形成对比，中国最早发明了将国家组织起来的官僚制，比如先秦就开始有的郡县制、军功制、选拔制和官僚制以及管仲管理国家的政治经济学，可以说，组织国家和管理国家的能力几乎是与生俱来的。这种体制和能力后来被赋予民本思想，形成了以“厚生”为本的政府主导的管理体制，历经两千多年而不曾中断，形成了一种强大的文明基因。中国共产党将这种以民为本的管理体制植入“为人民服务”的群众路线，使得民本思想有了落地的制度机制，从而为新型的公务员队伍注入了全面责任的政府管理思想，使得有着古老文明基因的中国政府完全不同于西方科层制所谓的“非人格化”特征。可以说，中国公务员队伍的素质与能力在世界上堪舆任何国家的公务员媲美。

　　从这个角度看政策执行力，我们才能理解“中国奇迹”中看不见的精神文化要素的作用，而这些并不是经济学的“理性人”假设所能理解的。忽视了各级公务员的本着民本思想的工作乃至忘我奉献，就不能真正理解新中国成立70年来的巨大成就。

　　当然，中国人不能因此而妄自尊大，毕竟我们还有一些体制上的弊端需要在固本革新中去克服；但中国人更不能妄自菲薄，对自身的制度优势、政治优势不自信，而幻想一个迥异于自己文明基因的“飞来峰”。以为“飞来峰”上有花果山，其实到处是悬崖峭壁。国家治理最忌讳的是逐梦乌托邦，最实际、最有效的途径是在现实中解决不断产生的难题。相较于有些国家的“治理赤字”，在以人民为中心的政治秩序下，中国表现出色的制度整合力和国家治理中优秀的政策执行力，将让世人持续见证中国的政治稳定和制度优势。

　　（作者 杨光斌 中国人民大学政治学特聘教授、国际关系学院院长）