我国政府实行大部制的现状及评价

——共和国大问题之二

南开大学第六届“周恩来班”哲学院2014级本科生班理论二组

摘要：当前我国正处于转变政府职能、深化行政管理体制改革的关键时期，我们既要充分考虑当前经济社会发展面临的复杂形势和各种风险挑战，保持国务院机构总体相对稳定，又要充分利用各方面有利条件，对有些长期存在、社会高度关注的问题，坚定推进一些重点领域的机构调整。推进大部制改革，应充分借鉴运用以往成功经验，立足于当前国情，把握现实需要，实事求是地逐步推进改革进程。

关键词：大部制、改革、政府职能、行政体制

大部制，大部门体制，就是在政府部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。大部制是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式。[1]其实质是“一种权力结构的重组和再造，就在于它实行的是行政决策权、执行权和监督权的合理划分和相对分离。”[2]大部制是政府机构设置的一种新形式，也是一种新的治理模式，这种制度安排既不是简单的机构组合，也不是胡乱的部门合并，而是有着严密的行政逻辑和科学的内部秩序的组织架构。所以，实行大部门体制的关键，在于实现政府职能的精准定位和有机统一。本文旨在通过对我国历次行政体制改革的探究，分析评述当前我国大部制改革的现状。

改革综述

当前，我国大部制改革正如火如荼地推进，取得了良好的效果。有学者认为，“推行大部门体制的主要目的不在于精简机构和裁减人员，而是为了集中和综合决策，……建立决策、执行、监督相对分开的行政管理体制，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，确保决策科学、执行有力、监督有效。”[3]也有学者认为，“着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题，建设服务型政府是大部制改革的内在基本动因;进一步消解经济社会发展中的体制性障碍，推动科学发展，促进社会和谐，更好地维护人民群众的根本利益，是大部制改革的外部驱动因素。”[4]

党的十八届全会通过了《国务院机构改革和职能转变方案》。方案指出，“要贯彻党的十八大关于建立中国特色社会主义行政体制目标的要求，以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，稳步推进大部门制改革。国务院机构改革和职能转变任务艰巨，事关改革发展稳定大局，事关社会主义市场经济体制完善，要精心组织实施，确保改革顺利进行。”

深化行政管理体制改革，处理好政府和市场、政府和社会、中央和地方的关系，减少微观事务管理以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用、更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用、充分发挥中央和地方两个积极性，加快形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的国务院机构职能体系，切实提高政府管理科学化水平，建立一套适应于社会主义市场经济发展需求的行政管理体制，已成为一种广泛的社会共识，因此大部制改革势在必行，也迫在眉睫。

改革回望

新中国成立以来，党和政府为建立和完善结构合理、人员精干、灵活高效的党政机关进行了坚持不懈的努力，进行过多次精兵简政。[5]改革开放以来，中国已进行了1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013年7次国务院政府机构改革，力图降低行政成本，提高行政效率，国务院组成部门已由1982年的100个削减为2013年的25个。

1982年的政府机构改革，主要目的是提高政府工作效率，实现干部年轻化，其历史性进步可以用三句话概括：一是开始废除领导干部职务终身制，二是精简了各级领导班子，三是加快了干部队伍年轻化建设步伐。国务院各部门从100个减为61个，编制从5.1万人减为3万人。但本次改革没有触动高度集中的计划经济管理体制，政府职能没有转变。

1988年的政府机构改革是在推动政治体制改革，深化经济体制改革的大背景下出现的，其历史性的贡献是首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题。本次改革国务院部委由45个减为41个，改革后人员编制减少了9700多人。但由于后来的政治经济、国内国外等一系列原因，本次改革的很多目标未能实现。

1993年，我国提出中国经济经济体制改革的目标是建设社会主义市场经济，所以本次政府机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要。建立社会主义市场经济体制的一个重要改革任务就是要减少、压缩甚至撤销工业专业经济部门，但从1993年机构设置来看，这类部门合并、撤销的少，保留、增加的多。1993年改革的一个重大举措是，实行了中纪委机关和监察部合署办公，进一步理顺了纪检检查与行政监察的关系。本次改革国务院组成部门、直属机构从86个减少到59个，人员减少20%。

鉴于当时机构设置与社会主义市场经济发展的矛盾日益突出的现实，1998年中央人民政府实施了2008年之前涉及面最广、改革力度最大的一次政府机构改革。本次改革的目的与目标高度协调，推进社会主义市场经济发展是目的，尽快结束专业经济部门直接管理企业的体制是目标。1998年改革历史性的进步是，政府职能转变有了重大进展，其突出体现是撤销了几乎所有的工业专业经济部门。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。

2003年的政府机构改革，是在加入世贸组织的大背景之下进行的。改革的目的是，进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本。改革目标是，逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。改革的重点是，深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。这次改革重大的历史进步，在于抓住当时社会经济发展阶段的突出问题，进一步转变政府职能。改革后，国务院组成部门变为28个。[6]

2008年国务院机构改革的主要任务是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。国务院将新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个。

2013年3月14日，第十二届全国人民代表大会第一次会议批准通过了《国务院机构改革和职能转变方案的决定（草案）》。这次国务院的机构改革，按照建立中国特色社会主义行政体制目标的要求，以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，加快完善社会主义市场经济体制，为全面建成小康社会提供制度保障；重点围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个。[7]这表明，我国的大部制改革又取得了重大进展。

以上七次国务院机构改革，标志着我国政府的行政体制改革，立足于自身现实和发展阶段，适应了不同时期改革发展的特点和要求，呈现为一种分阶段、逐步推进的过程。当前我国正处于转变政府职能、深化行政管理体制改革的关键时期，我们既要充分考虑当前经济社会发展面临的复杂形势和各种风险挑战，保持国务院机构总体相对稳定，又要充分利用各方面有利条件，对有些长期存在、社会高度关注的问题，坚定推进一些重点领域的机构调整。推进大部门体制，应充分借鉴运用以往成功经验，立足于当前国情，把握现实需要，实事求是地逐步推进改革进程。

改革现状

自改革开放以来，我国进行了7次政府机构改革。这7次行政管理体制的改革对于促进国民经济又好又快发展、发展社会主义民主政治、推动社会主义文化大发展大繁荣、加快推进以改善民生为重点的社会建设起到了至关重要的作用。大部制改革始于2008年，中央及各地采取了一系列措施推行大部制改革。2013年，《国务院机构改革和职能转变方案》的实施，表明新一轮国务院机构改革正式启动，除国务院办公厅外，国务院组成部门减少至25个。

大部制改革始于2008年，2013年进一步深化，距今经过7年的探索与实践，就目前实施的情况来看，大部制改革虽然在职能相近机构的合并和整合方面取得了一定成绩，但由于所涉范围有限，政府内部交叉管理、权责不清的状况并未得到根本改善，而新成立的部委也多存在内部业务整合不足的问题，整个行政体制离真正高效的“大部制”还有很大距离。

大部制取得了一定改的成效，主要表现为：（1）有效地整合了政府机构，便于统一贯彻政令。大部制通过将职能相近或者雷同的部门进行整合重组，建立统一的部委进行管理，独立领导，改变过去的多头领导和管理，使管理权限相对集中，从而实现统一领导，避免出现政出多门的现象，有利于贯彻政令，增强政策的实施效果。如交通管理领域所涉及的公路、铁路、航空、水路、管道、邮政等方面，过去是职能分散，多头治理，通过此次改革，初步实现了交通管理权的集中，有利于建设统一的综合性运输体系。（2）有效地转变了政府职能，推动服务型政府的构建。职能是机构设置的依据，机构是职能的载体。大部制改革并非片面削减机构，而是职能整合基础上的机构重组。[8]大部制实施过程中进一步理顺了政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系，深化行政审批制度改革，减少了微观事务管理，该取消的取消、该下放的下放、该整合的整合，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，政府也进一步提升了服务于经济发展、文化繁荣、社会保障、环境保护的能力。（3）有效地减少了政府摩擦，提高了行政效率。行政职能的错位和交叉，不仅造成了部门之间扯皮现象多，而且政出多门容易造成政府部门之间的摩擦，不利于事务的综合管理和资源的科学配置，导致行政效能低下。大部制的实施，有利于协调部门间利益，减少摩擦，提高效率，更好地履行政府义务。（4）有效地规范了政府行为，推动我国法治建设的进程。以往人治大于法治，因人设事、因人设岗，对口设置，增加不必要的层次、随意调整机构编制等情况时有发生，政府职能运行陷于“膨胀—紧缩—膨胀”的反复之中。大部制改革，有利于规范政府行为，推进依法行政，科学配置政府机构人员，有利于走出机构改革“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的恶性循环。

我国的大部制改革虽然取得了很大的成效，但同时也存在很多问题主要表现为：（1）职能转变不到位，政府的服务职能有待于进一步加强。大部制改革的核心是转变政府职能，政府由以前的管理型政府向服务型政府转变。推行大部制就意味着政府职能必须以提供公共产品和公共服务为己任，从而使得政府权力得以规范、回归公共服务。如果大部制改革达不到转变政府职能的效果，那么，它就会像之前的历次政府机构改革一样，陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。（2）整合力度不够大，未能彻底解决职能交叉问题。大部制注重部门的整合和重构，但整合后的大部门之间依然有边界，部门管理一旦越界，就不可避免地带来职能交叉的问题。而大部制并未给跨边界协作提供解决方案，如果整合后的部门缺乏有效的沟通和协同，势必会重蹈新公共管理服务裂解性的覆辙，造成大部门之间缝隙的扩大，影响政府整体效能的形成。[9]（3）监督体系不健全，难以实行有效的监督约束。大部制一个直接的目的就是要打破现有的部门利益，几个部合经过整合后成为一个超级部。但一个部门权力越大，对它进行监督恐怕更加困难。如果没有完善的制度体系，没有有效的权力制约，大部制改革就可能把过去分散的部门利益，积聚为集中的部门利益。从更深层次来看，大部制改革的思路和方向，最终必然会涉及和涵盖到党政、人大等系统，因此是跨党政的，甚至要考虑党的权力和政府权力的对接，这个问题非常关键[10]我国目前的监督体制不仅不健全，而且各种监督方式也没有充分发挥其应有的作用，权力约束能力较为薄弱。（4）法治建设不完善，进一步切实推进大部制难度大。由于我国法治建设不都完善，人们法律意识比较淡薄，导致我国有关机构设置、职能、编制、工作程序的法制不健全、不科学，机构、人员的调整带有很大的随意性和人治色彩。而且改革就是对利益的再分配，政府机构改革也不例外，大部制改革必然会触动到现有部门的既得利益群体。由于法治的不完善和法治观念的淡薄，这些部门或人员在改革过程中必然会想法设法阻扰，阻碍改革决策的顺利实施，想方设法增设岗位，提高部门规格，改革过程中的随意性、循环性也就顺理成章地成为我国政府机构改革的主要特点。[11]

改革评述

大部制改革是我国深化行政管理体制改革的突破口，其核心是转变政府职能，目标取向是建设服务型政府，更好地维护人民群众的利益，服务于经济社会的发展。除此之外，一些学者认为:大部制是改革和完善我国现行政府组织体系的一项重要举措，它具有诸多优点；有利于集中和整合资源，克服部门本位主义；机构大量缩减，为行政协调开辟了一条新的途径;破解职能交叉、“多龙治水”等矛盾；决策与执行分离，提高公共服务效能;加强宏观调控，有效应对现实的社会问题;有利于推动地方政府改革的顺利进行。[12]

中国政府机构设置，从根本上说，就是围绕完善社会主义市场经济、建设和谐社会和小康社会，实现经济社会的科学发展来界定政府职能，进而设置相关机构。[13]大部制改革不是孤立的，而是涉及到改革的方方面面，应有政治体制、经济体制、文化体制和社会体制的改革相配套，形成全面改革的强大合力，共同推动我国各项事业的协调发展。同时我们还要明确大部制改革不是简单的部门组合，也不是也大越好，我们要从需要从自身的国情和现实出发，遵循经济和社会的发展规律，逐步展开，稳健推进，不可操之过急。我国在推进大部制改革的时候，也需要拓展视野，借鉴国际大部制改革的成功案例，深入分析，总结规律，并结合中国的历史背景和现实情况进行比较研究和实际探索，走出一条富有中国特色的行政改革之路。

大部制经过7年的探索与实践，已日渐成熟和完善，逐渐展示了它在促进经济发展、推动社会进步、服务人民需求等方面的巨大优势。与此同时，我们还要看到，大部制改革只是取得了阶段性胜利，还需要进一步改革和完善。从目前来看，大部制不会一步到位，只会是选择试点部委，积累经验，逐步推进。经验可以积累，改革不容试错，否则引发政策回潮，容易导致大部制改革的步伐受阻或者使大部制改革方案半途夭折。因此，以大部门体制为核心的政府机构改革需要目标明确、通盘规划、稳步推进，最终夺取我国大部制改革的全面胜利。

注 释： 

[1]汪玉凯:《冷静看待“大部制”改革》，《中国经济时报》，2007年12月10日。

[2]许耀桐：《如何把准大部制改革的实质》，人民论坛，2008年第4期。

[3]董方军等:《大部门体制改革:背景、意义、难点及若干设想》，《中国工业经济》，2008年第2期。

[4]龚常，曾维和，凌峰：《我国大部制改革述评》，《政治学研究》，2008年第3期。

[5]《新中国成立以来历次政府机构改革》，中央政府门户网站综合http://www.gov.cn/test/2009-01/16/content_1206928.htm。

[6]《什么是大部门体制》，财安网，http://www.caian.net/cjyw/zhxw/30942.html，2013年02月25日。

[7]《第十二届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革和职能转变方案的决定（草案）》，2013年3月14日。

[8]朱光磊，贾义猛，《“大部门体制”不能包治百病》，中国报道，2008年第3期。

[9]李荣娟，田仕兵：《整体性治理视角下的大部制改革完善探析》，《社会主义研究》2011年第3期。

[10]汪玉凯：《“大部制”改革及难点分析》，学习月刊，2008年第4期。

[11]张伶俐：《我国大部制改革现状分析与对策研究》，湘潭大学，2010年6月5日。

[12]施雪华、孙发锋:《政府“大部制”面面观》，《中国行政管理》，2008年第3期。

[13]沈亚平，吕奥飞：《以开放系统理论的视野推进大部制建设》，《江苏行政学院学报》，2010年第1期。