南海，中国的南大门，东西横越约1380千米，南北纵跨约2380千米，自然海域面积约350万平方千米，几乎是渤海、黄海、东海总面积的3倍，比两个新疆还要大，相当于16个广东省，其中中国领海面积约210万平方千米，素有“第二个波斯湾”的说法，是我国一个极其重要的战略方向和战略区。

当前，海洋经济迅猛崛起。据《2023年中国海洋经济统计公报》显示，经初步核算，2023年全国海洋生产总值99097亿元，比上年增长6.0%，增速比国内生产总值高0.8个百分点;占国内生产总值比重为7.9%，比上年增加0.1个百分点。同时，中国已成为全球第一造船大国，其中出口船舶占比八成以上。港口规模稳居世界第一，2023年全球港口货物吞吐量和集装箱吞吐量排名前10位的港口中，中国的港口占7席。海洋生态不断改善，现代海洋科技创新能力不断加强，海洋交通运输、海洋油气、海洋电子信息、海工高端装备制造、海洋生物医药、海洋创新平台建设等领域发展再上新台阶。

反映在南海方向，中国成绩更加亮眼。自党的十八大以来，南海岛礁建设取得长足进步，战略空间得到了前所未有的开拓，但与军民融合深度发展、与一体化国家战略体系和能力，与推进海岛经济高质量发展仍有较大差距，尤其是在资源开发领域和维权领域，南海应急应战保障能力还亟待提升。当下，南海开发建设的主要矛盾是现有岛礁开发程度与国家战略需求仍不相适应。具体表现为：现有海岛资源无法满足驻岛军民常态化生活所需、四沙市政建设与海岛产业经济发展不协调、现有岛礁开发建设布局无法有效支撑海洋维权能力及强国建设目标。因而，导致我南海方向战略根基不稳，经济社会发展与国防建设时而出现脱节，新发展格局迟迟未能得以有效扎实构建。

全力打造向海图强示范区，关键在于国家主导，政策拉动。当前开发建设南海的政策导向，应重点聚焦七大瓶颈问题。

——建设用工征集难的问题。南海，热带海洋性季风气候，高温、高湿、高盐且台风多，自然环境恶劣。人员长时间暴露在阳光下，心烦气燥，身心疲惫，工作积极性不高;长期靠苦涩的雨水、井水维持生活，置身高湿海洋大气环境，体力匮乏;水果、蔬菜等副食品不能自给，光靠运补无法满足驻岛军民所需;岛上娱乐设施少，生活单调乏味，医疗设施严重欠缺，除永兴岛和永暑礁等少数岛屿可提供简单医疗保障外，其它岛礁基本无医疗条件。据参建记录统计，作业超过三个月，人员体质明显下降，情绪波动大;作业超过半年，患肝脾病、肠胃病、口腔溃疡、前列腺炎及皮肤病、风湿病的人数成倍增加。目前，岛礁上无永久性居民，只有少量岛礁有渔民临时居住，建设所需用工绝大部分来自内地或海南本岛。近年随着形势的发展变化，大批内地民工返乡工作，沿海地区人力成本大幅上涨，由于长期驻岛建设积留顽疾，项目竣工后仍需治疗，后续医疗费用高昂，导致招工难、工价高的问题十分突出。随着工人们健康意识和公民意识的增强，使征集人员上岛施工难度明显加大。

——资源配置效益不高的问题。当前，南海开发建设，资源配置能力不高突出表现在：物流运输过程复杂，供料不及时，供求脱节。南海岛礁离海南岛最近300km，最远超过1500km以上，且礁盘可利用面积窄小，附近水位深浅不一、暗石林立。所需人力、机械和材料运输均要经过中转，首先从海南本岛或大陆用船运往建设所驻岛礁海区，然后用小铁驳或舢板从运输船舶上倒驳卸运至礁盘建设地点。前者受到热带风暴、台风、寒潮等恶劣气象影响，后者受礁盘潮位和涌浪的制约。尤其是火工品和油料的运输装卸、贮存还有更为严格的规定，运输难度和成本更高，供料不及时的问题时有发生。尖端科技工业水平不高，运输载体缺乏。导致我军战略投送工具依然滞后于发展需求，从而制约岛礁开发建设。海上投送装备缺乏大型滚装船等远程运力，大型综合登陆舰数量较少;空军现有运输机尤其是大中型运输机数量仍较欠缺，个别机场还不能满足伊尔-76等飞机的起降要求。目前，美军直接用于战略投送的大型运输机上千架，俄军中远程运输机至少也800余架，印军也达到200多架大中型运输机的规模。据有关预测，未来我国需要10个以上的运输机团、400架以上的运-20系列飞机，才能满足在亚洲地区执行任务的需求。当前运-20虽已投入量产，但与能力需求，仍存在地域差时空差。公共资源利用率不高，重复建设严重。现代战争和军事活动高度依赖民用运力。海湾战争期间，美军动用民用航空运送27%的物资和64%的人员。相比之下，尽管我国立体交通网络发展迅速，但由于军民融合发展滞后等原因，军队利用国家交通运力资源，实施战略投送还尤为不足。目前，我国光缆、微波、卫星、北斗导航、移动通信等国家公用信息网络基础设施技术先进、覆盖地域广、传输容量大，有大量富余资源，但应用于南海区域仍是屈指可数，绝大多数南海岛礁信息化建设仍处于起步甚至空白，驻岛军民在战备执勤、训练演习、救援救助、应急处突等仍依靠传统技术手段，无法享受国家公用信息网络和资源，致使南海战场建设与市政化建设双向缺位。与此同时，军民之间、军兵种之间各搞一套、互不兼容、重复建设严重、信息资源配置低下等问题仍较突出。

——生态环保棘手的问题。开发南海，既要考虑经济、军事价值，更要注重生态环境保护。当前，由于全球海水升温，海水酸化、渔业资源的过度捕捞以及过度旅游、海岸带开发等原因，现代的珊瑚礁正处于急速退化中。我国南海的珊瑚礁数量和种群也呈现出急速下降的趋势。据统计，在西沙和南沙环礁和群岛海域，过去10-15年中，珊瑚覆盖率已经从60%下降到20%左右。即使全球公认保持原始状态最好的澳大利亚大堡礁也显示了系统的退化，加勒比海地区珊瑚礁更是发生灾难性退化。多年来，我国政府采取了一系列加强海洋环境保护措施，出台《海岛保护法》和《海岛保护规划》等，积极开展珊瑚恢复研究和实践，但海洋生态系统仍面临诸多问题。部分海岛珍稀、濒危和特有物种及其生存环境受损严重，珊瑚礁、红树林和海草(藻)床等典型海洋生态系统退化趋势尚未得到有效遏制;部分海岛自然和人文历史遗迹遭到破坏;部分领海基点所在海岛受侵蚀严重;有些海岛使用开发方式粗放，资源利用效率不高;海岛生产生活条件普遍落后，污水、固废等处置设施缺乏，环境恶化严峻。海岛地区人民群众对优质生态产品和优良生活环境的需求日趋迫切，加强岛礁生态环境保护已成为国家战略和民生工程，已成为新发展理念下制约南海新发展格局的重要阻碍。

——管理体系运行不畅的问题。当前，制约南海开发建设的主要障碍在于机制不畅，“散”的明显，“统”的不够，缺乏自上而下、国家主导的权威机构来统一指挥调度。与发达国家相比，我国军民融合虽有后发性，但却没有超越性。近年围绕岛礁建设虽然建立了一些跨军地跨部门的协调机构，但这些机构往往只是起到阶段性的牵头、协调、沟通作用，没有决策权和监督管理权，难以对军地之间、政府各职能部门之间进行长期高效整合和引导。重大问题一事一议一定，一些跨部门跨领域跨系统的军民融合重大事项缺乏统筹规划管理，权责不清、关系不顺，运行不畅问题突出：需求对接机制，存在需求生产提报程序不清、论证不充分、对接主体不明确、对接程序不规范、落实情况缺乏信息反馈等问题，缺乏对政府、军队、企业三方建设需求和任务的有力统筹，散报、虚报、盲报和重报现象突出。由于缺乏对接，相关职能部门对军队总体需求了解不深、掌握不透，军队对地方的重点建设项目、可用资源和先进技术也是含糊不清，致使具体的施工单位不知所措。军地协调机制，虽然在岛礁基础设施建设、海上维权、应急动员等领域，建立了一些跨军地跨部门的协调机制、措施办法，但总体上仍是临时性和局部性，仍未彻底解决职能交叉、分工不明等问题。自20世纪90年代以来，国务院、中央军委虽成立了国防动员委员会、军队联勤保障社会化工作领导小组等，几经调整，但仍是议事协调机构，其职责仍限于对国防科技工业、装备建设、国防动员和军队后勤保障等军民结合有关重大问题进行决策和统筹，而国防工业、人民防空、国防交通、国防教育等与国防和军队建设有关的职能，仍分散在国家相关部门以及军委各部委等，多头主管、权力分散的局面未有实质性的改变。资源共享机制，存在共享渠道不畅、技术标准不协调、补偿机制不健全等问题，军民之间自成体系、供需脱节的问题迟迟无法解决，造成社会资源巨大浪费，影响维权能力的提升。监督评估机制，存在评估主体不明确、指标体系不完备、程序不规范等问题，导致“融不融一个样、融好融坏一个样”。物流保障机制，南海岛礁远离内陆，由于礁盘间航道错综复杂，通航能力差，特殊的地形地貌客观上使得各个岛礁成为相对独立的“岛礁单元”，单纯依靠部队自身力量进行物流保障，成本高、周期长、效率低，岛礁之间人员往来和物资补给较为困难。当前，在岛礁物资保障供给上，军民融合运行机制不完善，指挥关系、指挥程序、指挥手段尚不健全。在军地运力、多种运输方式综合运用和计划协同衔接等方面，尚未形成高效顺畅的工作机制，投送力量派遣和使用分别由不同部门负责，缺乏对航空运力的统筹，导致军地投送力量联动效能较弱。以航空投送为例，军用运输机由空军作战部门统一调配，民航飞机由联勤保障部军交部动员征用。这些问题不解决，南海开发建设只能在低层次上徘徊。

——法规建设被动滞后的问题。当前，南海开发建设的政策法规，大多是依据各自需求制定的，缺乏军地统一规划和设计。在涉海装备科研生产方面，虽然出台了鼓励非公有制经济参与军工生产的相关政策，但民营高新技术企业进入军工领域门槛依然较高，一定程度上影响了民企参与武器装备科研生产的积极性，制约了“民品、民智”的效能发挥。在法理依据、资金保障、技术研发、人才培养等方面，政策法规建设尤为薄弱。当前，在推进南海开发建设过程中，信息格式、频率资源等标准问题至关重要。只有军地标准匹配协调，才能有效推进武器装备科研生产体系的融合。眼下很多民用高新技术企业在电子信息、气象水文装备等新材料新能源领域的技术水平已超过军工单位，相比之下，很多军用标准已经失去了先进性。

——军地利益藩篱严重的问题。军地封闭运行的二元体制结构以及两大系统内的利益固化藩篱，是导致南海开发建设屡屡“触礁搁浅”的深层原因。军民融合开发南海，本质上是集中军民优势力量，共建共享、共护共管海洋权益。但在具体的实施中，所涉及的资源和利益整合，与军地既定的思想观念、工作格局、利益结构有着潜在的碰撞和冲突。军民融合开发建设南海，对军队和军工部门意味着有些岗位将由地方人员来担任，有些自我保障将外包给地方来承担，意味着有些军工行业将失去垄断利益;而对于地方来说，实现军民融合发展需要追加投入，可能还会增加工作量和风险。军地长期的封闭和思维固化，习惯于从自身利益出发来权衡项目建设、决定相应行动，导致了军民融合中“大利大干、小利小干、无利不干”，“愿意‘融’别人，不愿意被别人‘融’”，“共享别人的资源可以、分享自己的资源困难”等。虽然各级一直强调军民融合，但时至今日，军地两大系统自成体系、条块分割的弊端，仍未得到建设性实质性的统塑。

——容积布局矛盾突出的问题。“有效容积小与高密度布局”和“工作岗位人员需求大与最优化进驻”是开发建设南海的两大突出矛盾。基于开发成本及南海远离大陆的特殊位置和功能需求，总体布局不得不在有限的面积内，安排超出常规的密集设施与生活空间，这就对进驻人员的选配提出了前所未有的要求。地方进驻人员相比守岛官兵个体意识强，组织纪律与整体观念较为淡薄，如果没有一个有效的组织方式，进驻人员很难在特殊的复杂环境中结成为一个积极协作的整体。进驻人员不但要适应特殊的工作环境，还需胜任一专多能的岗位要求。因此，达到“1+1>2”的精配人员进驻效益，这是开发南海最重要的人文要素考量。

问题是制定政策、完善政策最好的方向导引，规划是解决问题、催生新质生产力的动能加速器。相信有党中央的坚强领导，七大瓶颈问题必然在推进南海高质量发展局面中迎刃而解。“中国式现代化是全体人民的共同事业，也是一项充满风险挑战、需要付出艰辛努力的宏伟事业，必须坚持全体人民共同参与、共同建设、共同享有，紧紧依靠全体人民和衷共济、共襄大业。”当前，加速南海新征程的号角已经吹响，我们要牢牢遵循习近平总书记的教导，边斗争、边备战、边建设，向着建军百年和建国百年的目标，用火热的激情交出一份合格的南海开发答卷!

(作者简介：卢胜君，主要从事南海问题及国家安全战略研究，研究员，军事学博士，出版学术专著《深蓝经略》《南海斗争论》等，文学代表作有《思念》《沚云凝眸》《离别在雨中》《勇于攀登》《凝望那悄悄的荷塘》《挥着浪涛的翅膀》等。)