客观辩证认识国有资产管理体制改革的探索意义

宋方敏

原编者按：目前，由“国企混合所有制改革”及其相应的“国有资产管理体制改革”双层目标构成的国企产权制度改革正在积极推进中。作者在所著书稿《社会主义国有经济理论的坚守与创新》关于“我国国有企业产权制度改革的探索与风险”一章中提出：第一，要实事求是地分析和认识我国国企产权制度改革的历史轨迹和教益；第二，要客观辩证把握国企混合所有制改革的探索意义及其规律性要求，防止因私有产权进入而改变全民产权性质；第三，要客观辩证认识国有资产管理体制改革的探索意义和局限性，跳出政府行政权力收放的思维旧窠。

国有资产管理体制是全民产权实现形式的重要环节，也是国企产权制度的上层设计。有什么样的企业产权制度，就需要有什么样的资产管理体制与之相适应。

国资管理体制改革的由来

建国以来，我国政府一直是代表全体人民，行使国有资产所有者职能。改革前，国企隶属于行业主管部门管理，并执行其下达的各种指令性计划。扩大企业自主权后，国企运行受计划与市场双重调节，指令性计划逐步收缩，行业主管部门权力相应削弱。上世纪90年代末，政府为有效管理作为市场竞争主体的国有企业，曾一度采取多部门各司其职、共同管理的“九龙治水”体制，即财政部门管企业财务，计划部门管投资，劳动部门管劳动工资，经贸委管企业生产及改革，监事会管企业财务及政策监督，等等。这种体制虽然可以发挥企业参与市场竞争的主动性，增强企业活力，但弊端是各管理主体职责不清，“婆婆”多了，企业解决问题难，出了问题又相互推诿，找不到真正的责任人。2002年10月，党的十六大提出建立中央与地方分别履行出资人职责的国有资产监管体制。次年3月，国务院国有资产监督管理委员会(以下简称国资委 )成立，作为特设机构对中央企业履行出资人职责，行使出资人权力，将原来的“九龙治水”变为国资委统筹负责。这种体制稳定运行了14年，取得了积极成效。这个期间，国有企业获得了快速发展就是历史证明。不过，国企这种快速发展，却被一些自由派人士诟病为“政企不分”“垄断”“与民争利”之结果，让国资委首当其冲，造成国企搞好搞不好都是罪过的舆论陷阱；而这期间国企改革暴露出的种种严重腐败问题，则说明国资委原有的监管功能，已难以驾驭国企改制后的自主独立趋向。

那么，国企混合所有制改革后，不仅实行了公司制改造，而且其产权制度打破了原先国资“一统天下”的资产结构状况，大量非国有资本进入企业，出现了多种产权制度的企业并存局面。其中，国有独资公司和全资公司是极少数，绝大多数是国资控股公司和国资参股公司。在这种情况下，如何有效管理和监督各种不同类型企业的国有资产运行？显然，很难再延续原先国资委直接管理企业的方式。多元产权主体的混合企业中，各不同产权性质的股权资本，都必须有明确的持股人。十八届三中全会提出，“组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”，就是授权作为国有股权持有人的新机构。这样一来，原先国有资产监管体制中的国资委和国有企业两个层次的主体，就变为国资委、国有资本运营（投资）公司、国家出资企业这样三个层次的主体。

新体制的特点和探索性质

新的国有资产管理体制的一个鲜明特点，是由过去“管企业为主”变成“管资本为主”。按照十八届三中全会决定提出的“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制”[1]的要求，中央国企改革《指导意见》具体明确了四项任务：以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变；以管资本为主改革国有资本授权经营体制；以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置；以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管。

从本质上说，目前以管资本为主、三层授权为特点的国有资产管理体制改革，是与国企“混改”相联系、相配套的全民产权实现形式的新探索。其目的同样是为了“更好体现和坚持公有制主体地位”，以利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，“做强做优做大”国有企业和国有资本。其主要作用：

一是国有资本投资运营公司介于国有资产监管机构和国家出资企业之间，把作为政府机构的国资委和作为市场竞争主体的企业隔开了，有利于推动政企分开、政资分开。国有资本投资运营公司是经由政府或国有资产监管机构依法授权、承担国有资本投资和运营功能的专业平台，其本身有独立规范的市场主体地位，既可凭借其集团管控能力，对出资企业行使股东职责，也可对保障国有资本投资运营绩效水平承担责任。

二是依靠国资委的宏观部署和国有资本投资运营公司的市场运作，可以更加有效地优化国有资本布局和推进国有经济战略性调整。一方面服务国家战略，促进创新驱动，引领前瞻性、战略性产业发展，将国有资本更多地投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域。另一方面，充分利用多层次资本市场积极开展资本运作，加大企业并购重组力度和提高国有资产证券化水平，在化解过剩产能、处置落后企业等方面发挥积极作用。

三是国有资本投资运营公司和出资企业都是独立的企业法人主体，两者之间是以资本为纽带的投资与被投资关系，国有资本投资运营公司可着眼提高国有资本配置效率和投资回报水平，灵活高效调整其在出资企业的国有股权比例。

不可忽视的局限性和风险性

但也要看到，这样一种国有资产管理体制设计是存在着明显的缺陷和局限性的。它仍然只是在政府给企业“放权”“授权”上做文章，并没有真正解决全民所有权实现形式与全民所有者对接的问题。

社会主义国家所有制是全民所有制，这个“国有”是“全民所有”，和“政府所有”并不是一个概念。中华人民共和国的全体公民是国企的“集体股东”，他们的权利和意志应该由最高国家机器——全国人民代表大会来代表，而不是政府部门。改革以来，我们总是在政府所有代替全民所有的框架下，把所有权和经营权“两权分离”当作以“一变应百变”的药方，这就愈来愈扩大了马克思所说的财产所有者在法律名义上享有“占有权”而实际上“这种权利对他毫无用处”[2]的分离状态，非但在理论上站不住，在实践中也始终走不出“一统就死、一放就乱”的怪圈。

在市场经济中，所有权与经营权的分离只能是相对的。企业的主要股东，往往是企业经营决策的主要控制者，要求他对企业经营不管不问，不仅在事实上难以做到，而且法律上也不允许。而我国现在的状况是，政府一方面仍然取代全民所有者的财产权；另一方面又不负责任，把“管资本为主”简单理解为“只管资本，不管企业”，且层层授权，把全民产权交给新组建的国有资本投资运营公司，而后者并不具备全民所有权代表资格，势必加重真正所有者的缺位，这就很难避免在政府放权失控的企业经营管理中，发生行政权绑架或侵吞全民财产权的危险后果。从国企承包经营到股份制、公司制改革以来，像这样利用“两权分离”空挡带来的制度便利，让某些人一手遮天把国企搞成私企的实例不胜枚举！2018年发生的全国性互联网民间融资平台“暴雷”灾难中，也暴露出不少国有资产管理公司当“傻冒”，对投资企业资产经营事项不管不问，而造成人民群众受骗、国有资产受损的恶果。

更令人担忧的是，现在对新组建的国资投资运营公司也在尝试搞“混改”，引进私资外资参股，也就是说，政府授权作为国有资产股权持有人的“国有资本投资运营公司”变成了产权多元化的“混合资本投资运营公司”，原来意义上的“国有资产股权持有人”实际上也不存在了。今后，国有资本能不能投、怎么投、怎么运作，要受外资私资制约，需经他们的股权代表同意，这岂不荒唐！

真正的出路：变“授权”为“还权”

要真正解决政企不分、政资不分问题，就必须彻底跳出政府行政权力思维旧窠，变“授权”为“还权”。也就是说，要从全民产权制度上取消政府代理制度，把全民财产权还给全民所有者。

我曾撰文发表过建言[3]，可将全民所有者的财产权利，交由名正言顺的法定代表机构即全国和地方人民代表大会代理；国有资产作为全民共有资产，股权不可瓜分，但所有者要享有看得见的知情权、监督权和收益分红权；国资经营管理权要同政府脱钩，向所有者负责，由人大设立专门的国资监管委员会及其下属的经营管理机构履行相应职责；在社会公开选聘，建立全民股权代表任期履职制度，在此基础上组成国企法人治理结构，报人大国资监管委员会批准，向全民所有者负责；由党组织系统决定国企党委和工会的主要领导人，落实党对国企的核心领导责任；政府机构不再辖属任何企业，也不得委派企业领导人，与国资经营、国企管理完全脱钩；国企“混改”优先鼓励国有经济、集体经济和劳动者个人之间的资本融合，发展公有制股份混合经济体，等等。

总之，改革完善国有企业产权制度，只有把文章做在全民产权如何真正归位上，让全民所有权实现形式与全民所有者真正对接了，才会有老百姓真正认可的国资股权持有人和国企产权制度，国有企业的劳动者（包括管理者）行为也才会真正拥有内在的激励动力和外部的监督压力。

注 释：

[1]《江泽民在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》，中国共产党新闻网：

http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64568/65445/4526288.html

[2]《习近平：关于<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>的说明》，中国新闻网-新华网：

http://www.chinanews.com/gn/2013/11-15/5509735.shtml

[3]《习近平：决不允许把国有企业搞小了、搞垮了、搞没了》，昆仑策网：

http://www.kunlunce.com/xjpxjp/2018-02-02/122796.html