美国回迁产业链政策沙盘推演与对策

陈  清

美国当地时间4月9日，美国白宫国家经济委员会主任、总统首席经济顾问库德洛(Larry Kudlow)表示，一种可能吸引美国企业从中国回迁到美国的政策是：将回流支出100%直接费用化。“说到让企业回流的政策，我们可以有很多种方法”，库德洛对福克斯商业新闻频道表示，“例如，可以将回流支出100%直接费用化，如厂房、设备、知识产权结构、装修等。换句话说，如果我们将所有相关支出100%直接费用化，实际上等于我们为美国企业从中国搬回美国的成本买单。”

彭博社报道提到，库德洛发表这番言论的背景是：目前，美国政府正在找寻办法，以提振因新冠病毒大流行而陷入困境的经济。库德洛的提议则是针对美国如何摆脱对中国制造业依赖的这一问题提到的。他说，“我认为100%费用化将是一件非常好的事情，顺便提一下，这对美国国内的公司来说也将是一件非常不错的事。”

而除了美国，日本也有回迁产业链的计划。据彭博社4月10日报道，日本政府出台了追加预算方案，根据网上发布的计划细节，追加预算包括2200亿日元（约20亿美元）资助企业把生产地点从中国迁回日本，235亿日元供企业将生产从中国转移到其他国家。一般情况下，中国是日本最大的贸易伙伴，但2月份由于疫情导致工厂停工，日本自中国进口规模几乎下降了一半，进而导致日本制造商必要零组件断货。由此，日本各界开始重新讨论日本企业不应过度依赖中国作为制造业基地一事。上月，负责未来投资的一个日本政府小组商讨了有必要将高附加值产品的制造生产迁回日本，将其他产品的生产分布在整个东南亚地区。

关于美国、日本表态回迁产业链的相关报道，表面上看起来，美国目前只是一个经济官员出面呼吁了一下，提出一个解决搬厂成本的思路，还没到政策确定、实施的阶段。而日本从1万亿预算中拨出22亿美元来鼓励企业搬迁，似乎有点杯水车薪。正因为如此，国内不少业界人士包括政府官员在分析这个情况的时候，普遍比较乐观，认为美日嘴炮的成分多，真正有多少落到实处尚需要打个问号，而且资本的本质是追逐利润，中国这么庞大的一个市场，基础设施和产业链配套有优势，从资本本性来讲不可能放弃，因此不必杞人忧天等等。

然而，当前形势已经发生重大变化，我们不能再盲目乐观。美日几乎在同一时间做出撤回产业链的动作，很明显不是巧合而是一种协同，而这种协同动作的信号很清楚，美国下一步必将采取重大行动。由于日本方面预算金额明确风险可控，因此接下来我将重点对美国方面回迁产业链做沙盘推演。特朗普政府及美国国会近期一系列紧锣密鼓的举措显示，美国这次回迁产业链是来真格的，不仅在实施意愿上前所未有地强烈，而且五大前提条件也即将全面落实。

美国回迁产业链政策的主要目的有三：

第一，回迁产业链以阻挠中国威胁美国大国地位的经济发展，是特朗普政府的长期战略手段。自从对中国发动贸易战以来，特朗普几次三番催促美国企业撤离中国。2019年8月25日，他在社交媒体推特上向美国在华企业发号施令：“我命令我们那些优秀的美国公司立即开始寻找（中国生产）替代国方案，包括将公司迁回国内，在美国制造产品。” 随后，白宫经济委员会主任Larry Kudlow周日告诉美国有线电视新闻网（CNN）：“现在什么都没有发生。但最终我们确实拥有这样的权力，但眼下不会行使该权力。”美国财政部长Steven Mnuchin周日接受福克斯新闻网采访时发表了类似Kudlow的言论，声称总统有“很多选择（手段）”。据白宫官员声称，强迫美国公司将业务和供应链撤出中国的能力属于1977年《紧急经济权力法案》的范畴。按照《紧急经济权力法案》，如果宣布国家处于紧急状态，应对“不同寻常的特殊威胁”，美国总统就有权监管美国公司的商业活动。这将促使总统拥有特别授权，以监管美国人从事的“任何外汇交易”。为何美国从总统到经济高官暗示要搬出“紧急状态法案”来驱动美国企业把产业链搬回美国？因为中国已经发展到了第二大经济体和第一大工业国的地位，而且经济增速和工业体系完整度都远高于美国。如果美国不做任何干预，中国十年内在经济规模上超越美国是大概率事件，这是美国所绝不可接受的。因此，特朗普把回迁产业链视为重要手段选项，因为美国企业仍然拥有一定技术代差优势，在核心原材料和高端零部件产业上仍具有一定的垄断属性。特朗普政府认为，他们把这些产业链回迁美国后，就可以要求苹果、思科等把总装配厂都搬回国内，同时吸引或自建低端零部件产业相对容易，美国就可以重建一条龙的美国供应链。反过来因为发展高端原材料和零部件周期较久，所以中国供应链在美国企业回迁后将遭遇严重困难。这个算盘虽然打得好，却迟迟没有真正实行，其原因就是搬迁产业链成本太过高昂，不补贴美国企业肯定不愿自己出钱，补贴的话特朗普政府又没有这个预算。因此特朗普政府说完狠话就暂时搁置了，等待时机。

第二，新冠疫情提供了这种时机，为保障国家、民生安全，回迁供应链从重要升级为必要。疫情无限放大了美国产业空心化的负面因素，口罩、防护服、呼吸机这些在疫情中与国家安全密切相关的民生产业链美国都严重缺失，造成了民怨沸腾，也容易在美国精英层达成“安全高于利润”的共识。进而再推广到5G、人工智能、机器人、电动汽车、手机等其他重要产业领域，搬回美国才能确保安全可持续。在这次疫情中，美国相比于中国弱得离谱的物资调度供应能力，事实上就是战争动员能力极度弱化的表现。如果按照战争状态来理解，美国也不得不考虑最坏打算的底线思维，一旦真的需要闭关锁国动员参战，美国必须保证自己国内有相对完整的供应链，才能保证对本国的物资供应。

第三，美国启动回迁产业链，可以有效打击中国供应链一枝独秀的大好局面，把中国也拖入供应链断裂的泥潭。中国当前提出了33万亿发展以5G为龙头的新基建产业发展计划，而5G基站设备中国的核心部件：芯片、高速PCB、高速背板连接器、高速射频器件等有不少为美国企业所垄断，美国企业搬厂回迁必然会对中国的新基建造成实质性的打击。这些都在特朗普政府的计算之中。

通过上面分析，美国特朗普政府借疫情时机有充足理由来启动产业链回迁政策，仍要具备5大前提条件才能真正运作启动。然而不幸的是，这5大前提条件即将在很短时间内全部落实到位。

1、启动国防生产法（已完成）。根据《华盛顿邮报》3月22日的报道，特朗普总统已经启动《国防生产法案》，以“保证获得必要授权，优先生产政府合同项目，并将稀缺资源分配到最需要的地方”。对美国来说，从川普启动国防生产法的时候起，就已经标志着国家向战时机制转变。川普毫不隐讳地以战时总统自居。而美国公共卫生服务局局长杰罗姆•亚当斯在参加《福克斯周日新闻》的节目中首次使用了“美国的珍珠港时刻与911时刻”这样的说法。值得注意的是，亚当斯同时也是一位海军中将，他负责的公共卫生服务局和美国CDC是平级单位，而下辖的公共卫生军官团，有6700多名有医生执照的军官。很明显，这是一个有军方背景的单位。特朗普政府以珍珠港时刻、911时刻比拟当前应对新冠疫情，事实上就已经宣布进入了战时紧急状态，此时总统不仅可以要求国内企业生产口罩、防护服、呼吸机等紧缺抗疫物资，同样也可以顺势命令美国企业海外工厂回迁。平时美国企业可以对特朗普的各种过分要求不理不睬，但借助战时金牌，美国企业就不得不服从了。

2、回迁产业链需要天量资金投入（已完成）。美国企业搬厂回美国，面临厂房、设备、装修、人工上涨等大规模资金投入，对于企业来讲不增值，因此企业不愿投入。白宫国家经济委员会主任、总统首席经济顾问库德洛抛出把这些搬厂成本费用化由美国政府承担，就是为了解决美国企业的后顾之忧。美国国会审议通过的财政部2.2万亿美元刺激经济计划以及美联储宣布全面救市提供高达2.3万亿美元的额外援助资金，以及无线流动性的承诺，都为特朗普政府承担美国企业搬厂费用提供了强有力支持。

3、中国松化外汇管制（已完成）。美国企业若要搬厂回美国，不仅需要美国资金扶持，也要得到中国外汇管制的审批放行。中新社北京4月9日报道，《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》(下称《意见》)4月9日公布。《意见》提出推进资本要素市场化配置，其中包括稳步推进人民币国际化和人民币资本项目可兑换。这代表中国历来非常严格的外汇管制开始松化，美国企业在搬厂撤离中国时就更容易带走资金。

4、美国各州具备复工复产条件（进行中，预计5月完成）。美国回迁产业链，目的是产业链在美国运转生产，因此各州复工复产就是美国企业搬厂回迁的重要条件。从这角度就很容易理解，在美国远未达到疫情基本控制，特朗普政府上下就迫不及待地敦促美国各州复工复产，特朗普甚至不惜在推特发出了解放三州的号召，众多特朗普支持者持枪聚集，要求各州政府解除隔离措施，及时复工复产。

5、美国正式启动追责中国赔偿其疫情损失（进行中，预计5月完成）。4月21日，美国电视新闻(WCYB)报道，美国共和党参议员玛莎·布莱克伯恩（Sen. Marsha Blackburn）和玛莎·麦克萨利（Sen. Martha McSally）提出议案——《阻止源于中国的病毒性传染病法案》（Stop China-Originated Viral Infectious Diseases (COVID) Act），试图从美国法律上启动对中国追责的程序。另外，4月20日，美国共和党众议员兰斯·古登（Lance Gooden）和布莱克伯恩在《华盛顿观察报》（Washington Examiner）共同发表文章，表示了他们希望美国国会通过《阻止源于中国的病毒性传染病法案》的意图。而此前在4月18日的白宫记者会上，美国总统特朗普继续指责中国要为疫情担责，但他貌似“客观”地区分了“意外失误”和“明知故犯”两种不同情况：“如果是个失误，那就是个失误。但如果是故意而为，那肯定就应产生后果。”彭博社报道开头第一句就说：“总统特朗普把人们的注意力引向中国故意导致新冠疫情全球暴发的可能。”故意散播病毒，这可比之前有关早期应对不力和疏漏瞒报的指责，在定性上严重多了，“两者天壤之别”。显然，特朗普政府与国会参众两院媾和一致：要通过法案正式向中国政府追责并索要赔偿。按照美国参议员班克斯的建议，没收美债和大幅加高关税都是可行的方式。无论哪种，都必然伴随着贸易协议的破裂和更加激烈的经济战争行为，甚至包括爆发局部武力冲突的可能。这都会更加速美国企业的回迁。

美国落实回迁产业链政策的5大条件已经完成3条，余下2条预计也将在5月完成，特朗普政府及国会正在紧锣密鼓地操作。由此可知，美国回迁产业链已经不可避免，这已经不是一个经济问题，而是国家安全问题，因此短期的利润损失、搬厂费用都会予以忽略。如果此时还看不清这个趋势，那么就会犯下颠覆性的错误。美国是一个高度重视战略的国家，因此在基于长期战略利益的考虑后，朝野会达成一致可以牺牲短期的经济利益，1940年美国对日本实施无限禁运形成硬脱钩即显示出这一特征。

1940年1月26日，日美关系正式进入“无协议”时代，这就为美国对日施加严厉的商品和技术禁运奠定了基础。面对美国的贸易战攻势，日本社会最初并未预料到后果究竟会有多么严重，他们受以往经验的局限，认为即便日美之间没有贸易协议，也不会对日本造成多少影响。美国不太可能对日本施行大规模禁运，因为这种禁运会严重伤害美国特定从业者的利益。此前的1938年8月24日，日本顶级经济外交智库专门在《日本经济年报》（第38集第162-165页）撰文分析了美国对日本大规模禁运的可能性，基本反映了当时日本社会对此的乐观预期。这篇文章认为，日本进口乃是美国加州原油企业最重要的收入来源之一，对日禁运将严重伤害当地经营者的收入；西太平洋沿岸大批废铁销售企业纯粹依靠日本的订单维持，对日禁运将激发他们的强烈不满；至于日本对美出口的主要商品之一生丝，美国也无力禁运，因为其国内企业短期内不可能找到替代国，禁止输入会迅速伤及美国制袜业者，这是劳工密集行业。在日方看来，这些禁运都会造成极为不利的美国选举影响。另外，日本智库还认为，即便美国禁止输入，日本还可以找到第三国转运。然而，1940年3月，美国国务卿赫尔在传送给商务部的文件中明确表示：“考虑到日美贸易的规模，对日禁运，固然会对美国企业造成一定影响，但这种影响是可控的，也是值得的。我和总统都相信，大规模的禁运完全可以成为美国对日政策的有力武器”（《美国国务院外交文献，远东1940年》）。从1940年6月到1941年7月，为了阻止日本对南洋的推进，美国先后对日本发动了五次大规模的无差别毁灭性禁运，终于迫使日本为打破美国封锁禁运偷袭珍珠港，启动了日美太平洋战争。

凡事预则立！不未雨绸缪，必然临阵悔之晚矣。针对美国步步紧逼的回迁产业链战略政策，建议对策如下：

1、继续实行较为严格的外汇管制政策，对于涉及美国企业撤离的资本可兑换项目进行跨部门审议，过滤掉各方面风险后再予以批准。

2、大力扶持能够技术替代美日现行垄断的芯片、高速PCB、高速背板连接器、高速射频器件、核心原材料等拥有自主知识产权的大陆企业（台湾企业往往因意识形态因素在关键时刻会倒向美日），在技术、知识产权和制造能力等方面经评审确能代替美日垄断器件后，给予资金、土地、税收支持，同时通过招标新基建时在标书上明确要求核心器件国产化，以牵引总装厂商使用大陆企业器件，从而形成完整的供应链能力。

3、调动流行病学科学家结合国安、公安专家形成多团队，自主溯源新冠病毒源头，根据目前已经非常充分的美国2019年11月前即涉嫌病毒传播及抗体形成的各方信息，深入调查分析信息真实性，最终锁定新冠病毒源头并掌握核心证据，以应对美国的政府恶意追责法案，在国际社会中赢取支持。

4、积极备荒，确保粮食安全。暂停永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准的试点，严格保护耕地红线，调动农村种粮积极性。未来20年是中国遭遇遏制崛起的关键时期，粮食不能出现一点问题。

5、做好应对突发重大军事斗争的各种准备，核潜艇带弹在美周边公海海域游弋，形成震慑，提防美国为转嫁国内矛盾铤而走险。

6、遏制投资过多流入房地产领域，造成房价、地价过快增长，否则会进一步增加制造业的困难，造成中小企业大量停产倒闭，产生大规模失业人口，增加不稳定因素。